ACM verlangt weer vergunning voor ziekenhuisfusie

Bij een besluit van 18 maart 2014 heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) beslist dat voor de fusie tussen het Albert Schweitzer Ziekenhuis (ASz) en de Rivas Zorggroep (Rivas) een vergunning is vereist.

Concentratiecontrole

De concentratiecontrole wordt geregeld in de Mededingingswet (Mw). Een concentratie is een (bestuurlijke) fusie, een overname of het oprichten van een joint venture. Het voornemen een concentratie tot stand te brengen, moet bij de ACM worden gemeld indien bepaalde omzetdrempels worden overschreden. Na melding gaat de ACM na of er reden is om aan te nemen dat de concentratie negatieve gevolgen heeft voor de concurrentie. Is dit het geval, dan verlangt de ACM een vergunning voor de concentratie. Als de vergunning wordt aangevraagd, onderzoekt de ACM of haar eerdere zorgen terecht waren. Blijkt dit niet het geval te zijn, dan wordt de vergunning verleend en mag de concentratie tot stand worden gebracht.

De voorgenomen fusie tussen ASz en Rivas is een concentratie in vorenbedoelde zin, die terecht bij de ACM is gemeld.

Beoordeling door de ACM

De ACM stelt vast dat de activiteiten van ASz en Rivas slechts overlappen op het gebied van klinische en niet-klinische algemene ziekenhuiszorg. Vervolgens gaat de ACM na op welke geografische markt deze beide vormen van zorg worden aangeboden. Hierbij kijkt de ACM op de eerste plaats naar kwantitatieve gegevens, zoals (a) de herkomst- en bestemmingsgegevens van de fusieziekenhuizen en hun patiënten, en (b) de reistijden voor patiënten naar de fusieziekenhuizen en naar andere ziekenhuizen. Op de tweede plaats baseert de ACM zich op (c) kwalitatief onderzoek waarin wordt ingegaan op het beeld van belanghouders en concurrenten over de omvang van de geografische markt.

Het uitgevoerde marktonderzoek laat volgens de ACM zien dat de geografische overlap tussen de fusieziekenhuizen relatief beperkt is. Tegelijkertijd is deze overlap in de ogen van de ACM wel belangrijk. Ten eerste omdat in een deel van het werkgebied van partijen, met name ASz, nauwelijks patiënten naar andere ziekenhuizen gaan en dat de uitstroom naar het ASz voor Rivas de belangrijkste uitstroom is. Ten tweede omdat, voor zover er wel patiëntenstromen naar andere ziekenhuizen zichtbaar zijn, deze door zorgverzekeraars worden gerelativeerd, omdat die patiëntenstromen in ieder geval voor een deel op complexe ziekenhuiszorg zouden zien, die niet tot de algemene ziekenhuiszorg gerekend kan worden.

Opmerkelijk is dat de omliggende ziekenhuizen relatief dichtbij gelegen zijn (de extra reistijd vanuit de overlappende gemeenten is beperkt tot hooguit 4 minuten!) en er zijn twee ziekenhuizen die kijkend naar de uitstroompercentages meer concurrentiedruk op ASz uitoefenen dan Rivas. De ACM is desondanks van mening dat blijkens de uitstroompercentages ASz wel de meeste concurrentiedruk uitoefent op Rivas. Bovendien geeft het marktonderzoek in onderhavige zaak volgens de ACM aanleiding om de concurrentiedruk van de omliggende ziekenhuizen ten opzichte van de fusieziekenhuizen te nuanceren.

Op grond van het van het voorgaande beschouwt de ACM de fusieziekenhuizen als elkaars meest nabije concurrent. Hoewel de overlap tussen partijen beperkt is, zou het wegvallen van de concurrentie tussen de fusieziekenhuizen volgens de ACM desondanks kunnen leiden tot een significante belemmeringen van de mededinging, nu het vooralsnog niet aannemelijk is dat het wegvallen van deze concurrentiedruk voldoende gecompenseerd kan worden door concurrentiedruk van omliggende ziekenhuizen, noch door voldoende compenserende afnemersmacht van de zorgverzekeraars. De ACM verlangt daarom een vergunning voor de voorgenomen fusie.

Commentaar

Net als in eerdere besluiten met betrekking tot ziekenhuisfusies, kijkt de ACM ook in de hier besproken zaak bij de beoordeling van de gevolgen van de fusie voornamelijk naar historische gegevens. De huidige patiëntenstromen zijn volgens de ACM namelijk een goede afspiegeling van de uitstroom die na de fusie bij een verslechtering van de prijs-kwaliteitverhouding zou optreden. Het gaat hierbij om een aanname die door de ACM in het besluit niet wordt onderbouwd. De vraag is of de ACM niet veel naar het verleden kijkt. Aan de andere kant is er kritiek geuit op de drie ziekenhuisfusies die de ACM eind 2012 goedkeurde. De ACM zou te veel belang hebben gehecht aan onzekere toekomstige omstandigheden. Met name in een markt in transitie is het lastig de toekomst te voorspellen.

De ACM lijkt een groot en  mogelijk zelfs een doorslaggevend belang te hechten aan de opvattingen van de belanghouders in het algemeen en die van de zorgverzekeraars in het bijzonder. Uit het hier besproken besluit volgt dat de zorgverzekeraars de voorgenomen fusie niet zien zitten. Zij hebben onvoldoende inzicht gekregen in de plannen van de fusieziekenhuizen, zodat het voor hen onduidelijk is welke voordelen de fusie met zich brengt. Ook patiëntenorganisaties zijn tegen de fusie. Van de cliëntenraden is slechts de cliëntraad van Rivas positief. De cliëntenraad van ASz stelt geen gewogen oordeel te kunnen geven. Niet uitgesloten kan worden dat vooral de negatieve houding van de belanghouders de werkelijke reden is van de vergunningplicht.

Zorgspecifieke concentratiecontrole

De voorgenomen fusie tussen ASz en Rivas is bij de ACM gemeld op 30 december 2013. Dat is twee dagen voordat op 1 januari 2014 de zorgspecifieke concentratiecontrole in werking trad. Op grond van deze toetst moeten fusies eerst bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) worden gemeld.  In de melding dient inzicht te worden verschaft in de verwachte effecten van de beoogde concentratie. Als dit inzicht niet of niet voldoende wordt verschaft, kan de NZa toestemming weigeren.

Gelet op de zorgspecifieke concentratiecontrole zullen de bezwaren die met name de zorgverzekeraars en de patiëntenorganisaties in de hier besproken zaak hebben opgeworpen, in de toekomst bij de NZa aan de orde zijn gekomen. Het is afwachten hoe de NZa met dit soort bezwaren zal omgaan. Ziekenhuizen met fusieplannen doen er in ieder geval goed aan in een vroegtijdig stadium de belanghouders in het fusietraject te betrekken en te proberen met hen op één lijn te komen. Anders kan de weg langs de NZa en de ACM wel eens een weg met veel hindernissen worden.

Eric Janssen, advocaat mededingingsrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.