Annotatie Franca Damen uitspraken ABRS over PAS

Deze annotatie verscheen oorspronkelijk in Tijdschrift voor Agrarisch Recht van januari 2017. Klik hier voor het origineel.


Op 1 juli 2015 is de Programmatische Aanpak Stikstof in werking getreden. Sindsdien geldt op grond van de natuurbeschermingswetgeving een verbod op extern salderen. Voor aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning die vóór 1 juli 2015 zijn ingediend, is overgangsrecht in de wet opgenomen. Op 14 en 28 december 2016 heeft de Afdeling de eerste uitspraken over dit overgangsrecht gedaan. De uitspraken gaan over de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) zoals die tot 1 januari 2017 gold. De uitspraken zijn echter ook relevant voor de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb) en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) die op 1 januari 2017 in werking zijn getreden.

Het verbod op extern salderen is opgenomen in artikel 19km, derde lid, Nb (thans: artikel 5.5, derde lid, Wnb). Dit verbod geldt ingevolge artikel 19km, vierde lid, Nb (thans: artikel 5.13, eerste lid, Bnb) niet voor aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning die zijn ingediend vóór 1 juli 2015. Aan de toepassing van dit overgangsrecht zijn geen voorwaarden verbonden. Daarnaast is overgangsrecht opgenomen in artikel 67a Nb (thans: artikel 5.13, tweede lid, Bnb). Dit artikel bepaalt dat onder andere artikel 19km Nb (thans: artikel 2.7 Bnb) niet van toepassing is als is voldaan aan de volgende voorwaarden:

  • voor het project, plan of de andere handeling is voor 1 juli 2015 een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, Nb (thans: artikel 2.7, eerste lid, Bnb) in voorbereiding bij het bevoegd gezag;
  • de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden zijn naar het oordeel van het bevoegd gezag voldoende voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het besluit en er is een volledige passende beoordeling, indien die is vereist, gemaakt;
  • degene die het project zal realiseren c.q. de andere handeling zal verrichten, heeft een tijdige uitvoering van, kort gezegd, de mitigerende maatregelen verzekerd.

Uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat eerst moet worden beoordeeld of het overgangsrecht als bedoeld in artikel 67a Nb van toepassing is. Dit sluit aan bij het juridisch kader. Immers bepaalt artikel 67a Nb dat onder andere artikel 19km Nb in zijn geheel niet van toepassing is, dus ook niet het verbod op extern salderen. Pas in geval artikel 67a Nb niet van toepassing is, komt het overgangsrecht als bedoeld in artikel 19km, vierde lid, Nb aan de orde.

De Afdeling is in beide uitspraken ingegaan op het overgangsrecht als bedoeld in artikel 67a Nb. Uit de uitspraken volgt dat aan de eerste voorwaarde van dit artikel wordt voldaan als vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een natuurbeschermingswetvergunning is ingediend. Voor de tweede voorwaarde is relevant dat het bevoegd gezag bij het bepalen hiervan beoordelingsruimte toekomt. De gegevens en bescheiden mogen na 1 juli 2015 nog wel worden gewijzigd. Deze wijzigingen mogen echter niet zo ver strekken dat een andere activiteit wordt aangevraagd. Bovendien moeten de beschikbare gegevens en bescheiden wel voldoende zijn voor de beoordeling van de vergunningaanvraag.

In de uitspraak van 28 december 2016 was dat niet het geval. In die zaak had het bevoegd gezag zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door het ontbreken van onder andere de overeenkomsten voor externe saldering en de milieuvergunningen van de saldogevende bedrijven niet over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om de vergunningaanvraag te beoordelen. Omdat niet aan de tweede voorwaarde werd voldaan, was het overgangsrecht als bedoeld in artikel 67a Nb in die zaak niet van toepassing. Aan een beoordeling van de derde voorwaarde is de Afdeling dan ook niet toegekomen.

In de uitspraak van 14 december 2016 heeft evenmin een inhoudelijke beoordeling van de derde voorwaarde plaatsgevonden, omdat in die zaak geen maatregelen voor het realiseren van het project getroffen behoefden te worden. In die zaak was het overgangsrecht als bedoeld in artikel 67a Nb overigens wel van toepassing, omdat aan alle voorwaarden van dat overgangsrecht werd voldaan.

Als het overgangsrecht als bedoeld in artikel 67a Nb niet van toepassing is, dan is onder andere artikel 19km Nb juist wel van toepassing op het nog te nemen besluit. Dus ook het overgangsrecht als bedoeld in artikel 19km, vierde lid, Nb is dan van toepassing. In tegenstelling tot artikel 67a Nb vereist dat artikellid niet dat een vergunningaanvraag vóór 1 juli 2015 compleet is. Op grond van artikel 19km, vierde lid, Nb is het dus mogelijk dat een vóór 1 juli 2015 ingediende aanvraag na 1 juli 2015 wordt aangevuld met gegevens en bescheiden die nodig zijn om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering. In de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 28 december 2016 had het bevoegd gezag dat ten onrechte miskend. In die zaak moet dan ook een nieuwe beslissing op bezwaar worden genomen. Daarbij moet rekening worden gehouden met de Wet natuurbescherming zoals die op 1 januari 2017 in werking is getreden. Dat kan betekenen dat thans een andere provincie bevoegd gezag is. Positief voor de vergunningaanvraag is dat krachtens de Wet natuurbescherming hetzelfde overgangsrecht als in de Natuurbeschermingswet geldt voor aanvragen die vóór 1 juli 2015 zijn ingediend.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.