Berekening van GMO-subsidie niet zo makkelijk als het lijkt

Erkende producentenorganisaties in de groenten en fruitsector kunnen aanspraak maken op GMO-subsidie. De grondslag hiervoor wordt gevormd door de waarde verkocht product (WVP). In een arrest van 29 juni 2017 heeft het Gerecht van de EU (Gerecht) uitgelegd hoe de WVP berekend moet worden. De berekening blijkt best ingewikkeld te zijn.

Casus

Om voor door de EU gefinancierde GMO-subsidie in aanmerking te kunnen komen, dienen producentenorganisaties te beschikken over een goedgekeurd operationeel programma (OP). Het bedrag dat een producentenorganisatie kan ontvangen bedraagt maximaal 4,1% van de WVP in het referentiejaar. Het referentiejaar wordt door de lidstaten bepaald, maar gaat in ieder geval vooraf aan het jaar waarin het OP wordt geïmplementeerd.

De WVP, ook wel “waarde van de afgezette productie” genoemd, wordt gevormd door de productie van de leden die door de producentorganisatie in het referentie jaar is verkocht. Groot-Brittannië had in dit kader toegestaan dat producentenorganisaties bij de berekening van de WVP ook de productie van alle nieuwe leden meetelden, ongeacht of zij voorheen lid waren van een andere producentenorganisatie of niet. Toen de Europese Commissie dit ontdekte, onttrok zij bij een besluit van 13 november 2015 diverse bedragen aan de EU financiering. In het bijzonder werd er voor de jaren 2008 tot en met 2012 een forfaitaire correctie toegepast van EUR 1.849.194,86. De gebrekkige controles door Groot Brittannië hadden volgens de Europese Commissie immers geresulteerd in structureel overschatte VWP. Tegen de forfaitaire correctie ging Groot-Brittannië in beroep bij het Gerecht.

Oordeel Gerecht

De berekening van de WVP werd tot 1 januari 2008 geregeld door Vo 1433/2003 en daarna door Vo 1580/2007. Laatstbedoelde verordening werd met ingang van 21 juni 2011 vervangen door de thans geldende Vo 543/2011 [hyperlink naar de niet-geconsolideerde versie!]. Vo 1433/2003 en Vo 1580/2007 zijn uitvoeringsverordeningen en vormen dus secundair EU recht. Beide verordeningen bevatten met betrekking tot de berekening van de WVP bepalingen die grotendeels gelijkluidend zijn. Er wordt echter niet expliciet geregeld hoe in dit kader moet worden omgegaan met de productie van nieuwe leden van een producentenorganisaties. In verband hiermee zet het Gerecht uiteen hoe secundair EU recht moet worden geïnterpreteerd. Allereerst dient de interpretatie zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de bepalingen van het VWEU. Verder moet niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van de te interpreteren bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Als de exacte draagwijdte niet aan de hand van een letterlijke en historische uitlegging kan worden vastgesteld, is het zaak de bepaling uit te leggen aan de hand van haar doel en haar algemene opzet. Tot slot moet een uitvoeringsregeling zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met de bepalingen van de basisverordening worden uitgelegd.

Volgens het Gerecht schrijven zowel Vo 1433/2003 en Vo 1580/2007 voor dat lidstaten dubbeltellingen moeten voorkomen. Een dergelijke dubbeltelling kan, aldus het Gerecht, alleen voorkomen indien een nieuw lid voorheen lid was van een andere producentenorganisatie. Verder bepalen Vo 1433/2003 en Vo 1580/2007 expliciet dat slechts productie die via een producentenorganisatie is verkocht, meegenomen mag worden bij de berekening van de WVP. In de ogen van het Gerecht betekent dit dat de productie van een producent die niet is verkocht via een producentenorganisatie geen onderdeel kan uitmaken van de WVP. Uit Vo 2200/96 (de GMO-basisverordening in de sector groenten en fruit die tot 30 juni 2008 van toepassing was) leidt het Gerecht af dat erkende producentenorganisaties als doel hebben “te verzekeren dat de productie wordt gepland en aan de vraag wordt aangepast, met name wat omvang en kwaliteit betreft” en “de landbouwpraktijk, de productietechnieken en het afvalbeheer milieuvriendelijker te maken, om met name de kwaliteit van water, bodem en landschap te beschermen en de biodiversiteit te behouden en/of te bevorderen”. Alleen de productie van producenten die lid zijn van een erkende producentenorganisatie is in overeenstemming met deze doelstelling geproduceerd. Bijgevolg is het voorschrift dat alleen de productie van nieuwe leden die in het referentiejaar lid van een producentenorganisatie waren mag worden meegenomen bij de berekening van de WVP, in overeenstemming met de bepalingen van de basisverordening.

Groot-Brittannië had er nog op gewezen op de berekening van de WVP door recent erkende producentenorganisaties. Zowel Vo 1433/2003 als Vo 1580/2007 stonden immers toe dat bij gebreke van historische data “de waarde van de verkoopbare productie” die de producentenorganisatie met het oog op haar erkenning had aangegeven, als WVP kan worden aangemerkt. Het Gerecht meent dat dit een andere situatie betreft en daarom niet kan worden gebruikt om de betrokken bepalingen te interpreteren. Ook het feit dat in de thans geldende Vo 543/2011 expliciet is bepaald dat ten aanzien van alle nieuwe leden de waarde van de verkoopbare productie bij de berekening van de WVP mag worden meegenomen, leidt niet tot een andere interpretatie. Het Gerecht meent namelijk dat het gaat om een beoogde wijziging van de regeling. Tot slot stelt het Gerecht dat recent erkende producentenorganisaties en bestaande producentenorganisaties niet ongelijk worden behandeld. Het gaat niet om dezelfde situaties. Alles bij elkaar wordt het beroep van Groot-Brittannië ongegrond verklaard.

Commentaar

Het arrest overtuigt helaas niet. De argumenten die het Gerecht gebruikt komen gezocht over. Zeker in het licht van de door Groot-Brittannië aangevoerde duidelijke contra-indicaties.

Zowel Vo 1433/2003 als Vo 1580/2007 bepaalde dat de WVP mede de productie omvat van leden die tot de producentenorganisatie zijn toegetreden. Er wordt niet vermeld dat dit leden moeten zijn die voorheen lid waren van een andere producentenorganisatie. Wel staat er dat bij de berekening van de WVP dubbeltellingen moeten worden voorkomen. Dit voorschrift is begrijpelijk. De uitgaven van de EU moeten blijkens overweging 12 van Vo 2200/96 immers wel “beheersbaar” blijven. Daarom zit er ook een “cap” op de steun die producentorganisaties van de EU kunnen krijgen, namelijk 4,1% van hun WVP. De primaire vraag die het Gerecht zich dus had moeten stellen is: komt de beheersbaarheid van de EU uitgaven in gevaar als een producentorganisatie de afzetbare productie van nieuwe leden die voorheen geen lid waren van een andere producentenorganisatie meetelt bij de berekening van de WVP? Er zijn aanwijzingen voor een ontkennend antwoord. Bij recent erkende producentenorganisaties mag de afzetbare productie van alle leden gewoon worden meegeteld. Bovendien staat het thans geldende artikel 51 lid 5 Vo 543/2011 expliciet toe dat de afzetbare productie van alle nieuwe leden bij de WVP mag worden meegenomen. Het ligt niet voor de hand dat deze bevestiging, zoals het Gerecht zonder enig kenbare motivering veronderstelt, een wijziging van de regeling is. Vo 543/2011 biedt daar geen aanknopingspunten voor (zie bijvoorbeeld overweging 35). Hier komt bij dat uit de overwegingen 11 en 21 van Vo 1182/2007 volgt dat het lidmaatschap van producentenorganisaties juist aantrekkelijk moet worden gemaakt. Aan dit doel wordt afbreuk gedaan als een bestaande producentenorganisatie de omzet van nieuw toegetreden leden die voorheen geen lid waren van een producentenorganisatie niet mag meenemen bij de berekening van de WVP. Bovendien is de GMO-subsidie bedoeld om veranderingen in de sector te weeg te brengen. Het is afwachten of Groot-Brittannië in beroep gaat bij het Hof van Justitie.

Eric Janssen, advocaat GMO-recht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.