Commissie: staatssteun voor breedband Rivierenland toelaatbaar

In een onlangs gepubliceerd besluit van 4 april 2018 heeft de Europese Commissie (Commissie) geoordeeld dat staatssteun voor de aanleg van breedband infrastructuur in het Rivierenland verenigbaar is met de interne markt.

De casus

De gemeenten in de Gelderse regio Rivierenland hebben een gemeenschappelijke regeling (GR) opgericht die een open passief breedbandnetwerk gaat aanleggen en gedurende 30 tot 50 jaar exploiteren. Het netwerk zal alleen worden aangelegd in gebieden waar op dit moment of in de nabije toekomst geen ‘next generation access’ (NGA) wordt aangeboden. Het is de bedoeling om in totaal ongeveer 12.862 adressen aan te sluiten.

De GR zal geen communicatiediensten aanbieden, maar uitsluiting toegang verschaffen tot haar netwerk aan onder andere internetproviders. Voor deze toegang zullen faire niet-discriminatoire tarieven worden gerekend.

Het voor de aanleg van het netwerk benodigde kapitaal gaat de GR tegen marktconforme tarieven lenen van zowel de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) als de Waterschapsbank. Voor de aldus aan te trekken leningen stellen de gemeenten die in de GR deelnemen zich garant. De gemeenten verlangen voor deze garantie geen tegenprestatie. Omdat een dergelijke garantie staatssteun kan vormen, heeft Nederland de maatregel bij de Commissie gemeld.

Oordeel Commissie

Allereerst wijst de Commissie erop dat een maatregel kwalificeert als staatssteun indien een onderneming een selectief voordeel ontvangt dat door de overheid wordt verstrekt of met staatsmiddelen wordt bekostigd, waardoor de mededinging wordt vervalst en de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. Aan al deze eisen wordt voldaan. Omdat de GR voor de garantie geen vergoeding hoeft te betalen, ontvangt de GR een selectief voordeel dat door de deelnemende gemeenten wordt verstrekt. Door dit voordeel wordt de mededinging vervalst, omdat de GR als gevolg van de steun een ‘first mover’ voordeel krijgt. Tot slot wordt de handel tussen de lidstaten beïnvloed. “De markten voor elektronische communicatiediensten staan open voor concurrentie tussen exploitanten en dienstverleners, die over het algemeen activiteiten ontplooien die onderhevig zijn aan handel tussen lidstaten”.

Vervolgens toetst de Commissie aan de hand van de Breedband richtsnoeren of de maatregel verenigbaar is met de interne markt. Dit is volgens de Commissie het geval, omdat voldaan wordt aan de in de Breedband richtsnoeren gestelde voorwaarden:

  1. de steun draagt bij tot het behalen van doelstellingen van gemeenschappelijk belang;
  2. de markt zorgt voor onvoldoende resultaten als gevolg van marktfalen;
  3. de steun vormt een geschikt beleidsinstrument;
  4. de steun heeft een stimulerend effect;
  5. de steun is beperkt tot het noodzakelijke minimum;
  6. de negatieve effecten van de steun blijven beperkt; en
  7. de maatregel is transparant.

Commentaar

Het onderhavig besluit is op zichzelf niet uniek. Met enige regelmaat heeft de Commissie steun voor breedband infrastructuur goedgekeurd. Zie bijvoorbeeld het besluit van 4 juli 2017 (Steun voor de inzet van NGA-breedband in plattelandsgebieden van Litouwen) en het besluit van 21 december 2017 (Wijzigingen in de steunregeling met betrekking tot het breedbandnetwerkproject in Oost-Polen). Het ging dan steevast om duidelijk rurale gebieden. Nederland is een dichtbevolkt land, met, zeker in vergelijking tot andere lidstaten, niet echt rurale gebieden. Zo bezien is het best bijzonder dat de Commissie het buitengebied van het Rivierenland als ruraal heeft aangemerkt. 

Wat het besluit ook interessant maakt is dat een GR als onderneming wordt aangemerkt. De GR is een publiekrechtelijke rechtspersoon waarin overheden samenwerken. Als door deze GR een of meer economische activiteiten wordt verricht, kwalificeert de GR als onderneming. Steun aan de GR is dan aan de staatssteunregels onderworpen. 

Het voordeel dat de GR ontvangt, wordt gevormd door de garantie die de deelnemende gemeenten verstrekken. In de bekendmaking over staatssteun heeft de Commissie uitgelegd hoe in geval van garanties het voordeel moet worden vastgesteld (§ 4.2.3.4.). Deze bekendmaking wordt besproken in de blog: Commissie publiceert Mededeling over het begrip staatssteun.

De gemeenten in het Rivierenland hadden na onderzoek vastgesteld dat het niet te verwachten was dat er marktpartijen zijn die concrete plannen hadden om in het Rivierenland breedband infrastructuur aan te leggen in gebieden zonder NGA. De GR heeft dus eigenlijk geen concurrenten. De gedachte zou kunnen zijn dat bij gebreke hiervan de mededinging niet vervalst kan worden. Dat hiervan toch sprake is, wordt veroorzaakt door het feit de GR een zogenaamd ‘first mover’ voordeel krijgt. De Commissie legt dit niet uit, maar de gedachte zal zijn dat het voor concurrenten ook op de lange termijn niet meer interessant is om eigen breedband infrastructuur aan te leggen. Het concurrentievoordeel bestaat er dus uit dat de GR de beschikking krijgt over een ‘essential facility’, dat wil zeggen een faciliteit die essentieel is voor andere marktpartijen.

Steun voor zuiver lokale activiteiten is niet aan de staatssteunregels onderworpen. In 2016 en 2017 heeft de Commissie aan de hand van een aantal voorbeelden duidelijk proberen te maken wanneer activiteiten een lokaal karakter hebben. Meer hierover in de blog: Het interstatelijk effect van staatssteun: oriëntatiehulp 2.0. De GR zal noodzakelijkerwijs alleen in het Rivierenland werkzaam zijn. Op het eerste gezicht een lokale activiteit dus. Toch wordt door de steun de handel tussen de lidstaten beïnvloed. Dat komt omdat de GR actief zal worden op een markt waar ook buitenlandse spelers een rol spelen. Maar goed dat geldt ook voor diverse van de gevallen waarin de Commissie tot de conclusie kwam dat een activiteit een lokaal karakter had. Interstatelijkheid blijft in de dagelijkse praktijk gewoon een lastig toe te passen criterium.

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.