Correctie-Widdershoven – over relativiteit in het omgevingsrecht en waterrecht

Na jarenlang daarover gedebatteerd te hebben en vervolgens daarmee geoefend te hebben onder de Crisis- en herstelwet, is een paar jaar geleden het relativiteitsvereiste ingevoerd in het bestuursrecht (artikel 8:69a Awb). Een besluit kan niet worden vernietigd als de regel waarop een justitiabele zich beroept niet strekt tot bescherming van zijn belang. Hoe zeer een besluit ook in strijd is met een bepaalde regel, geschreven of ongeschreven, het zal dan niet worden vernietigd.

Correctie-Widdershoven

Dat kan soms wringen en daarom is er in het bestuurs(proces)recht inmiddels ook een correctie ingebouwd. In het bestuursrecht heet deze de correctie-Widdershoven (naar analogie van de civielrechtelijke correctie-Langemeijer). Naar aanleiding van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven heeft de Afdeling op 16 maart 2016 een correctie aangenomen op de onverkorte toepassing van artikel 8:69a Awb. De correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden en dus toch tot vernietiging van een besluit aanleiding kan geven.

De jurisprudentie ziet (vooralsnog) op de positie van concurrenten ten opzichte van elkaar bij een onrechtmatig gebleken begunstigend besluit jegens een van de concurrenten. Als de concurrent kan aantonen dat jegens hem het vertrouwen is gewekt dat zijn concurrenten niet ten opzichte van hem zouden worden bevoordeeld, of wanneer sprake is van gelijke omstandigheden en hij dus ook voor dezelfde vergunningverlening in aanmerking zou zijn gekomen, wordt het relativiteitsvereiste hem niet tegengeworpen en zal het begunstigende besluit vanwege de geconstateerde onrechtmatigheid worden vernietigd. Bepaald geen eenvoudige hobbel om te nemen, maar toch heeft de Afdeling in een zaak jegens Albert Heijn en een zaak jegens Emté de correctie toegepast.

Correctie-Widdershoven en gelijkheidsbeginsel

Ook in de lagere rechtspraak vindt de correctie-Widdershoven inmiddels toepassing. In een zaak over een watervergunning moest de rechtbank Midden-Nederland het beroep van een concurrent beoordelen en moest zij beoordelen of het beroep van deze concurrent, als het zou slagen, tot vernietiging van de vergunning zou kunnen leiden. De concurrent deed een beroep op het gelijkheidsbeginsel om ‘binnen te komen’.

Wat speelde?

De zaak draait om een aan de Waterkrachtcentrale Borgharen B.V. (WKC Borgharen) verleende watervergunning voor het hebben van een waterkrachtcentrale met bijbehorende werken in en aan de Maas te Borgharen. Een van de appellanten is Eco Energie Advies en Projectontwikkeling C.V. (Eco Energie).  

De zaak kent een lange voorgeschiedenis. Een eerder verleende vergunning is door de rechtsvoorganger van WKC Borgharen beroepen, omdat zij het niet eens was met de daarin opgenomen, beperkende voorwaarden. De rechtbank Maastricht en later de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgden de rechtsvoorganger van WKC Borgharen in dat beroep. Vervolgens is WKC Borgharen door het waterschap in de gelegenheid gesteld haar aanvraag aan te vullen. Dat leidde tot een nieuw ontwerpbesluit en uiteindelijk een nieuwe vergunning.

In deze laatste procedure komt ook Eco Energie op. Dit bedrijf heeft al een waterkrachtcentrale in het Limburgse, maar wil er ook een realiseren op de plek die WKC Borgharen voor ogen heeft. Eco Energie heeft, voordat WKC Borgharen haar aanvraag aanvulde, zelf een aanvraag gedaan voor een watervergunning voor een waterkrachtcentrale ter plaatse.

De beroepsgronden van Eco Energie zijn onder meer dat bij de verlening van de watervergunning niet voldaan is aan de mer-beoordelingsplicht uit het Besluit milieueffectrapportage en de Wet milieubeheer.  

Dat de vergunning in strijd met de Waterwet is verleend; de vergunning is gebaseerd op onjuiste aannames over de stroomopwaartse en stroomafwaartse vismigratie. Het visgeleidingssysteem dat in de aanvraag van WKC Borgharen is opgenomen is bovendien van mindere kwaliteit dan het systeem dat Eco Energie in haar aanvraag heeft opgenomen en dat maakt dat het waterschap op grond van artikel 2.1 Waterwet voor de aanvraag van Eco Energie had moeten kiezen.

Het waterschap stelt zich in de procedure op het standpunt dat de waterrechtelijke en milieunormen waarop Eco Energie zich beroept niet strekken ter bescherming van haar belang, zodat deze gronden niet kunnen leiden tot een gegrond beroep, althans niet tot vernietiging van de aan WKC Borgharen verleende vergunning.

Dat standpunt (en uiteraard ook ambtshalve) maakt dat de rechtbank de vraag moet beantwoorden of het slagen van die beroepsgrond wel zou kunnen leiden tot het vernietigen van de vergunning als bedoeld in artikel 8:69a Awb.

Eco Energie wijst in reactie op het verweer van het waterschap op het feit dat zij, voordat WKC Borgharen haar aanvraag aanvulde, ook (al) een aanvraag voor een vergunning voor een waterkrachtcentrale bij Borgharen heeft ingediend en dat – zo volgt uit de net besproken beroepsgronden, het waterschap had moeten kiezen voor de beste aanvraag.

Wat betreft het betoog van Eco Energie dat niet op juiste wijze aan de mer-beoordelingsplicht is voldaan, overweegt de rechtbank dat hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de mer is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. Eco Energie heeft niet gesteld en de rechtbank acht niet aannemelijk dat Eco Energie de gevolgen van de voorziene waterkrachtcentrale voor het milieu zal kunnen ondervinden. De verplichting om een mer-beoordeling uit te voeren strekt dus niet ter bescherming van de belangen van Eco Energie.

Over het betoog van Eco Energie dat de verleende vergunning berust op onjuiste aannames over de stroomopwaartse en stroomafwaartse vismigratie en het visgeleidingssysteem overweegt de rechtbank dat de Waterwet, waarop de vergunningplicht is gebaseerd, strekt tot bescherming van de in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet genoemde belangen. Eco Energie heeft niet gesteld en de rechtbank acht het niet aannemelijk dat zij in één van de in dit artikellid genoemde belangen wordt geschaad. De Waterwet strekt dus niet ter bescherming van de(ze) belangen van Eco Energie. 

Oordeel rechtbank

De rechtbank vervolgt met de toepassing van de correctie-Widderhoven. Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld, doordat aan dat bedrijf, in een situatie die voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.

De rechtbank oordeelt dat de feitelijke situaties tussen beide aanvragers onvoldoende vergelijkbaar zijn. De overwegingen van de rechtbank zijn (naar hun aard bij een dergelijke afweging) zeer feitelijk van aard. Kort en goed oordeelt de rechtbank dat WKC Borgharen, ondanks het feit dat zij degene aan wie de vergunning is verleend is opgevolgd, degene is die de eerste rechten heeft. De oorspronkelijke aanvraag is leidend en die is met de komst van WKC Borgharen enkel gewijzigd geweest en niet opnieuw ingediend.

Volgens de rechtspraak van de ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 20 november 2013, onder 5.2., is het mogelijk een aanvraag voor een (milieu)vergunning voorafgaand aan de terinzagelegging aan te vullen of te wijzigen. Aangezien hier een nieuw ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, oordeelt de rechtbank dat de aanvulling (wijziging) die WKC Borgharen heeft gestuurd, heeft kunnen aanmerken als een aanvulling op de oorspronkelijke aanvraag.

Ook het feit dat de aanvulling uitgaat van een aanzienlijk kleinere waterkrachtcentrale, maakt niet dat dusdanig van de aanvraag wordt afgeweken dat aan de aanvraag van Eco Energie dusdanig gelijk is aan de aanvraag van WKC Borgharen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Het gaat, aldus de rechtbank nog steeds om een vergunning voor een waterkrachtcentrale op dezelfde locatie. Ook het tijdsverloop tussen oorspronkelijke vergunning en verlening maakt niet dat verweerder buiten de lijntjes heeft gekleurd.

Het waterschap heeft zich dan ook jegens Eco Energie terecht op het standpunt kunnen stellen dat het, voordat het de aanvraag van Eco Energie in behandeling zou nemen, eerst WKC Borgharen in de gelegenheid wilde stellen om haar oorspronkelijke aanvraag aan te vullen. De rechtbank stelt overigens vast dat Eco Energie destijds ook niet te kennen heeft gegeven dat zij niet akkoord ging met deze gang van zaken.

Naar het oordeel van de rechtbank is de aanvraag van Eco Energie om deze reden niet (voldoende) vergelijkbaar met de aanvulling die WKC Borgharen op de eerdere aanvraagheeft ingediend en is er ook geen aanleiding om een correctie op artikel 8:69a van de Awb toe te passen. De beroepsgronden van Eco Energie kunnen niet slagen en worden om die reden ook niet meer beoordeeld.

Slotsom

Concurrenten zijn niet zomaar ‘binnen’ in een beroepsprocedure als hun beroepsgronden zien op de toepassing van bepalingen die niet strekken tot bescherming van hun belang. De correctie op deze relativiteitseis functioneert, de Afdeling heeft nu inmiddels twee keer aangenomen dat de correctie moest worden toegepast, maar uit de hier besproken uitspraak volgt dat het niet eenvoudig is voor een concurrent om de procedurele extra hobbel te nemen en volledig mee te kunnen procederen in de beroepsprocedure.

Gert-Jan de Jager – advocaat bestuursprocesrecht en waterrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.