De luchthaven van Lübeck en de selectiviteit van staatssteun

In een arrest van 21 december 2016 heeft het Europese Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat de door de luchthaven van Lübeck vastgestelde luchthavengelden geen selectief voordeel opleverden voor de luchtvaartmaatschappijen die van die luchthaven gebruik maakten. Dus was er geen sprake van staatssteun.

De casus

Tot en met 31 december 2012 werd de luchthaven van Lübeck geëxploiteerd door een onderneming die (gedurende de periode 1 december 2005 tot eind oktober 2009 deels) eigendom was van de Duitse gemeente Lübeck. In 2006 stelde de luchthaven van Lübeck bij besluit de luchthavengelden vast die van toepassing waren voor alle luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven van Lübeck. De Europese Commissie (Commissie) meende dat dit besluit staatssteun behelsde. Na een inleidend onderzoek, werd bij een besluit van 22 februari 2012 de formele onderzoeksprocedure ingeleid. Tegen dit besluit ging de gemeente Lübeck in beroep bij het Gerecht. In een arrest van 9 september 2014 stelde het Gerecht de gemeente Lübeck in het gelijk en vernietigde het besluit van de Commissie. Hierop legde de Commissie de kwestie voor aan het Hof.

Oordeel van het Hof

Allereerst roept het Hof in herinnering dat een maatregel pas als staatssteun kwalificeert indien voldaan is aan de navolgende voorwaarden. Het moet gaan om een maatregel van de staat of om een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Verder moet deze maatregel een selectief voordeel verschaffen aan een of meer ondernemingen. Daarnaast moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

Een maatregel is volgens het Hof selectief waanneer deze “bepaalde ondernemingen of bepaalde producties kan begunstigen ten opzichte van andere die zich uit het oogpunt van de doelstelling van die regeling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden”. De Commissie had zich op het standpunt gesteld dat een maatregel waarbij een overheidsonderneming de voorwaarden voor het gebruik van haar goederen of diensten vaststelt, per definitie selectief is. Dit standpunt wordt door het Hof verworpen. Een maatregel waarbij een overheidsonderneming de voorwaarden voor het gebruik van haar goederen of diensten vaststelt, kan selectief zijn. Dit is echter pas het geval indien het voordeel dat die maatregel geacht wordt op te leveren, in werkelijkheid uitsluitend ten goede komt aan een of meer bepaalde ondernemingen en niet aan andere, ook al bevinden al die ondernemingen zich “uit het oogpunt van de doelstelling van de desbetreffende regeling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie”.

Vervolgens stelt het Hof vast dat de gemeente Lübeck de bevoegdheid had zelf de luchthavengelden vast te stellen. De op de luchthaven van Lübeck toepasselijke luchthavengelden golden voor alle luchtvaartmaatschappijen die van deze luchthaven gebruik maakten. Daarmee was de bestreden maatregel niet selectief. Het Hof wijst er in dit kader op dat het niet relevant is dat de luchthaven van Lübeck rechtstreeks concurreert met die van Hamburg of met andere Duitse luchthavens. Het hof bevestigt het arrest van het Gerecht.

Commentaar

Selectiviteit kan een lastig criterium zijn. Vaak herken je echter een olifant als je er eentje ziet. Dat dit niet altijd het geval is, laat de onderhavige zaak zien. De Commissie had de luchthavengelden van de luchthaven van Lübeck vergeleken met die van andere Duitse luchthavens. Door de lagere tarieven van de luchthaven van Lübeck werden alleen die luchtvaartmaatschappijen begunstigd die gebruik maakten van de betreffende luchthaven. Luchtvaartmaatschappijen die van andere Duitse luchthavens gebruik maakten, moesten hogere luchthavengelden betalen. Daarom meende de Commissie dat het besluit van de luchthaven Lübeck een selectief voordeel opleverde voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen. Dit bleek dus uiteindelijk niet het geval. De luchtvaartmaatschappijen die gebruik maakten van andere Duitse luchthavens bevonden zich namelijk niet in “een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie” als de luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven van Lübeck gebruik maakten. Dat kwam, omdat de gemeente Lübeck bevoegd was zelf de luchthavengelden vast te stellen. Er hoefde dus uitsluitend naar de luchthaven van Lübeck te worden gekeken. Alle luchtvaartmaatschappijen die gebruik maakten van deze luchthaven werden gelijk behandeld.

Het feit dat alleen luchtvaartmaatschappijen werden begunstigd, was evenmin relevant. Een maatregel die slechts ten goede komt aan een specifieke bedrijfstak is niet noodzakelijkerwijs selectief. Van selectiviteit is volgens het Hof slechts sprake als een dergelijke maatregel bepaalde ondernemingen bevoordeelt ten opzichte van andere ondernemingen die tot een andere of dezelfde bedrijfstak behoren en die zich “uit het oogpunt van de doelstelling van die regeling” in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden. Luchthavengelden zijn uit hun aard alleen relevant voor luchtvaartmaatschappijen. De scope van het besluit van de luchthaven van Lübeck was dus noodzakelijkerwijs beperkt tot luchtvaartmaatschappijen

Van een bredere scope was sprake in de zaak die leidde tot het arrest van 30 juni 2016 in de zaak België / Commissie. België had rundveehouders verplicht om bepaalde dode runderen op BSE (gekkekoeienziekte) te testen. Deze tests werden door België volledig vergoed. Toen de Commissie stelde dat dit staatssteun vormde, voerde België aan dat de maatregel niet selectief van aard was. Dit argument werd door het Hof verworpen. Het doel van de maatregel was volgens België de bescherming van de volksgezondheid. Uit hoofde van dit doel werden echter een veelvoud aan tests voorgeschreven. Alleen de BSE-test werd vergoed.  Als gevolg hiervan werden rundveehouders bevoordeeld ten opzichte van “ondernemingen uit andere sectoren”. Deze ondernemingen moesten de verplichte tests immers zelf betalen.

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.