Een nuancering van de formele rechtskracht bij onherroepelijke herstelsancties

Op 27 februari 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018 een drietal voor de praktijk belangrijke uitspraken gedaan. Staatsraad advocaat-generaal Wattel was gevraagd hierover te adviseren en in zijn conclusie had hij gepleit voor een nuancering van de leer van de formele rechtskracht bij (zogeheten) ketenbesluitvorming. De Raad van State heeft zijn conclusie gevolgd door in deze zaken de leer van de formele rechtskracht te nuanceren.

Bij ketenbesluitvorming deelt het bestuur een en dezelfde rechtsverhouding op in afzonderlijke besluiten. Dit gebeurt onder andere bij herstelsancties, te weten de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang, waarbij het bestuur eerst de last oplegt en vervolgens, indien de last wordt overtreden, een invorderingsbeschikking neemt. Het uitgangspunt was altijd dat verweren die betrekking hebben op de last enkel in de procedure tegen de last naar voren kunnen worden gebracht en verweren die betrekking hebben op de invordering enkel in de invorderingsprocedure naar voren kunnen worden gebracht. Het niet of niet succesvol opkomen tegen een herstelsanctiebesluit leidt ertoe dat een later daarop gebaseerde invorderingsbesluit rechtmatig wordt geacht. Het besluit is immers onherroepelijk geworden en heeft ‘’formele rechtskracht’’ verkregen. Dit houdt in dat het besluit voor zover de inhoud en de wijze van totstandkoming rechtmatig wordt geacht. Dit geldt ook indien later blijkt dat het besluit de rechtmatigheidstoets van de rechter niet zou doorstaan.  

De Raad van State heeft in de uitspraken van 27 februari 2019 de leer van de formele rechtskracht bij de invordering van dwangsommen en kostenverhaal genuanceerd. De aangebrachte nuance komt erop neer dat de Raad van State de mogelijkheid heeft gecreëerd om een onherroepelijk geworden last in de invorderingsprocedure alsnog ter discussie te stellen.  

Wat speelde er in deze zaken?

In deze zaken stond het invorderingsbesluit ter discussie. Appellanten brachten in de invorderingsprocedure verweren naar voren die betrekking hadden op een inmiddels onherroepelijk geworden last onder dwangsom. Het uitgangspunt in het bestuurs(proces)recht en in de jurisprudentie is dat deze verweren enkel in de procedure die betrekking heeft op de last naar voren kunnen worden gebracht. Appellanten hebben dat in deze zaken toch geprobeerd.

De Raad van State benadrukt het uitgangspunt dat een belanghebbende in beginsel niet met succes verweren naar voren kan brengen die hij in de procedure tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren had kunnen brengen. De Raad van State brengt vervolgens toch een nuance op dit uitgangspunt aan en overweegt dat in uitzonderlijke gevallen van dit strikt gehanteerde uitgangspunt afgeweken kan worden. Van een afzonderlijk geval is volgens de Raad van State bijvoorbeeld sprake indien het evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Slechts in evidente gevallen wijkt de Raad van State van het uitgangspunt af. De Raad van State kwam in deze zaken overigens tot de conclusie dat er geen sprake was van een uitzonderlijke situatie.

Heeft de Raad van State haar koers gewijzigd? 

Dat er wel degelijk sprake is van een nieuwe koers, blijkt uit de latere uitspraken van de Raad van State van 6 maart 201913 maart 2019 en 19 juni 2019, waarin zij deze relativering ook toepast. Ook in deze zaken wordt er niet voldaan aan het evidentiecriterium dat de Raad van State als maatstaf hanteert. De lat ligt hoog en er zijn op dit moment nog geen heldere criteria ter invulling van het evidentiecriterium voorhanden. Duidelijk is wel dat de Raad van State voor belanghebbenden de mogelijkheid heeft gecreëerd om in de invorderingsprocedure verweren die betrekking hebben op een onherroepelijke last toch naar voren te brengen.

De betekenis van deze nuancering voor de praktijk

De door de Raad van State aangebrachte nuancering betekent voor de praktijk dat het succesvol aanvoeren van verweren tegen een onherroepelijk geworden last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang mogelijk is geworden. Het kan de moeite waard zijn om in de invorderingsprocedure nog argumenten die zien op de rechtmatigheid van de onherroepelijke last aan te voeren om zo een invordering te stoppen.

 

 

 

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.