Gemeenten kunnen corporaties niet dwingen tot het doen van investeringen

Dat heeft Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) in haar bindende uitspraak in een geschil tussen de gemeente Rotterdam en woningcorporatie Woonbron over te maken prestatieafspraken vastgesteld. Hoewel niet-DAEB investeringen bij kunnen dragen aan het verwezenlijken van volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen corporaties niet gedwongen worden dergelijke investeringen te doen.

Prestatieafspraken

Op 1 juli 2015 is de Woningwet 2015 in werking getreden. Een van de doelen van die wet is het (nader) reguleren van de activiteiten van woningcorporaties, onder meer door het maatschappelijk presteren van de corporaties in het lokale beleid te bevorderen. In verband hiermee maken gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties afspraken met elkaar over onder meer nieuwbouw van sociale huurwoningen, betaalbaarheid van de woningen, huisvesting van bepaalde doelgroepen en de kwaliteit en duurzaamheid van de woningen.De basis van dergelijke afspraken is het beleidsplan van de gemeente, ook wel de ‘Woonvisie’, waarin volkshuisvestelijke onderwerpen nader zijn uitgewerkt.

Uitgangspunt is dat bij de totstandkoming van prestatieafspraken wordt aangesloten bij de taken die de woningcorporatie op grond van de wet mag uitvoeren. De kerntaak van een woningcorporatie is het passend huisvesten van de doelgroep. In de kern komt het erop neer dat corporaties zich bezighouden met het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen. Daarnaast mogen woningcorporaties specifiek omschreven maatschappelijk vastgoed bouwen en verhuren en bepaalde diensten voor leefbaarheid uitvoeren. Deze activiteiten zijn toegestaan als ze een bijdrage leveren aan de directe woonomgeving van het woningbezit van de woningcorporatie. Dit zijn de zogenaamde Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Overige marktactiviteiten (niet-DAEB) zijn – kort gezegd – slechts toegestaan als ze door de gemeente gewenst zijn, indien de noodzaak daarvan uit het volkshuisvestingsbeleid volgt, na een markttoets blijkt dat marktpartijen de activiteiten niet willen ontplooien en de ministeriële toestemmingsprocedure is gevolgd.

Wat speelde er in Rotterdam?

De gemeente Rotterdam heeft in de Woonvisie 2030 haar volkshuisvestingsbeleid voor de komende jaren neergelegd. Het creëren van meer aantrekkelijke woonmilieus, accommoderen van de toenemende woningvraag en een meer gedifferentieerd woningbestand waar dit nu nog eenzijdig is, behoren tot de prioriteiten van het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid. Met het oog hierop verzoekt de gemeente Rotterdam om versnelling van de bijdrage aan de particuliere voorraad in focuswijken, waaronder specifieke wijken in Rotterdam-Zuid.

Naast de hiervoor genoemde Woonvisie speelt tevens het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) een rol. Met dat programma wordt beoogd de grote sociaaleconomische problematiek in Rotterdam-Zuid aan te pakken. Onder meer fysieke kwaliteitsverbetering wordt nagestreefd door vervanging en verbetering van particulier bezit en verbetering, vervanging, toevoeging en beheer van sociaal bezit. In het kader van het NPRZ dienen binnen een periode van twintig jaar circa 23.000 particuliere woningen te worden verbeterd of vervangen.

In het licht van het voorgaande verlangde de gemeente Rotterdam van Woonbron een extra bijdrage van € 10 miljoen uit diens eigen middelen ten behoeve van de herstructurering van particulier woningbezit in Rotterdam-Zuid. Woonbron weigerde dit.

Volgens de gemeente onderschrijft de wet- en regelgeving het grote maatschappelijke belang dat met de aanpak van Rotterdam-Zuid, die ook in de Woonvisie is opgenomen, is gemoeid en kan van woningcorporaties vanuit hun maatschappelijke rol worden verwacht dat zij daaraan – zo nodig vanuit eigen middelen – een bijdrage leveren. Door een bijdrage in de particuliere voorraad op Rotterdam-Zuid zal de WOZ-waarde van DAEB-woningen in Rotterdam-Zuid stijgen en daarmee draagt de activiteit ook bij aan de DAEB taak, aldus de gemeente.

Woonbron heeft betwist dat de herstructurering die de gemeente voor ogen heeft een vanzelfsprekende taak is waaraan Woonbron een bijdrage dient te leveren. Het is daarnaast de bedoeling van de gemeente dat Woonbron woningen opkoopt en sloopt om vervolgens over te gaan tot verkoop van de bouwrijpe kavels aan onder andere particuliere projectontwikkelaars als gevolg waarvan zij ten onrechte met de verliezen achterblijft waarbij nog komt dat haar middelen beperkt zijn, aldus Woonbron.

Bindende uitspraak

Op 21 mei 2019 is de bindende uitspraak van de Minister in het hiervoor beschreven geschil gepubliceerd. In die uitspraak is het advies van de Adviescommissie geschilbeslechting prestatieafspraken Woningwet (verder: “de Commissie”) integraal overgenomen.

De eerste vraag die de Commissie heeft beantwoord, is of het wettelijk gezien wel is toegestaan om van de corporatie te vragen een bijdrage te leveren aan de herstructurering. Onder omstandigheden is dat toegestaan. Als er na uitvoering van de kerntaak bij de corporatie nog financiële middelen overblijven, die niet noodzakelijk zijn voor haar voortbestaan, dan kunnen die worden aangewend voor andere volkshuisvestelijke werkzaamheden. Volgens de Commissie is vervolgens doorslaggevend of de herstructurering van het particulier bezit onder de definitie van herstructurering in de zin van Besluit Toegelaten instellingen Volkshuisvesting 2015 (BTIV) valt. Herstructurering is in dit verband het transformeren van DAEB bezit – al dan niet voorafgegaan door aankoop ervan – in niet-DAEB bezit. Van DAEB bezit is sprake als woningen met een huur beneden de liberalisatiegrens door de corporatie in exploitatie zijn genomen en worden verhuurd met huurcontracten van langer dan twee jaar. Als de beoogde herstructurering niet-DAEB bezit betreft, zal het maken van prestatieafspraken lastiger zijn, omdat zoals hiervoor besproken in ieder geval ook de markttoets en ministeriële toestemmingsprocedure vereist zijn.

De tweede vraag, of de gemeente Woonbron kan verplichten een bijdrage te leveren, heeft de Minister in lijn met het advies van de Commissie ontkennend beantwoord. De Commissie is het met de gemeente Rotterdam eens dat de positie van gemeenten bij het uitvoeren van gemeentelijk beleid in de herzien Woningwet steviger verankerd is dan voorheen het geval was. De woonvisie van de gemeente is daar een uiting van. Woningcorporaties dienen naar redelijkheid bij te dragen aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid van de betreffende gemeente. De gemeente Rotterdam mag daarom in het kader van de prestatieafspraken van Woonbron een bijdrage vragen aan het door haar voorgestane beleid in de aanpak van de particuliere voorraad. Dit betekent volgens de Commissie echter niet dat de gemeente Woonbron kan verplichten om de door de gemeente gewenste prestatieafspraken te maken. Uit de wet volgt niet dat sprake is van een hiërarchische verhouding tussen gemeente en corporatie, zodat het niet aan de gemeente is om het beleid voor en van een woningcorporatie te bepalen. De Woningwet gaat bij het maken van prestatieafspraken juist uit van gelijkwaardigheid van partijen. Prestatieafspraken zijn een overeenkomst tussen partijen, zodat wilsovereenstemming een vereiste is.

Uit de bindende uitspraak van Minister Ollongren volgt derhalve dat het onder omstandigheden mogelijk is dat corporaties een bijdrage leveren aan herstructurering, maar daarbij geldt wel dat een gemeente een woningcorporatie nooit kan verplichten een bepaalde bijdrage te leveren.

Karima Bol

Advocaat Vastgoed

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.