Gewapende private beveiligers voor koopvaardijschepen een stap dichterbij

In november 2011 schreef ik met mijn collega Marjolein van Herk-van Tilburg het artikel “Het A-team op onze koopvaardijschepen?” in navolging van het rapport “Geweldsmonopolie en piraterij” van de adviescommissie De Wijkerslooth. In september 2014 adviseerde de commissie in dat rapport de regering om over te gaan tot een hoger niveau van bescherming van onder Koninkrijksvlag varende koopvaardijschepen. Het kabinet gaf daarop aan dat zij een besluit zou nemen over het al dan niet mogelijk maken van de inzet van particuliere beveiligers.

Hoewel er veel complicaties werden voorzien en de PvdA het plan in april 2014 blokkeerde, verscheen eind 2015 het nieuwe “Beleidsstandpunt bescherming Nederlandse schepen tegen piraterij”, welke als uitgangspunt dient voor de bijzondere wetgeving op grond waarvan inzet van gewapende private beveiligers op Nederlandse koopvaardij-schepen toch mogelijk moet worden. Dit artikel beziet hoe het beleidsstandpunt de in 2011 verwachte complicaties tackelt en werpt een voorzichtige blik vooruit.

NB: Ondanks dat het ministerie van Veiligheid en Justitie een beleidsstandpunt bepaalde over mogelijke inzet van particuliere beveiligers tegen zeepiraten, blijven veel vragen blijven daarin nog onbeantwoord. Ik sprak op 5 februari met Het Financieele Dagblad hierover.

Recapitulatie

Effectieve bescherming van haar onderdanen is een kerntaak van de overheid. Die zorgplicht van de overheid geldt voor allen die onder de Nederlandse jurisdictie vallen, dus ook de opvarenden van in Nederland geregistreerde schepen. Aan boord van koopvaardijschepen zijn de politie en de krijgsmacht normaal gesproken niet beschikbaar om de opvarenden te beschermen. Daar was met de opkomst van de moderne piraterij, vooral voor de kust van Somalië, echter wel behoefte aan. Hoewel piraterij volgens het internationaal zeerecht een universeel delict is en staten verplicht zijn een bijdrage te leveren aan de bestrijding ervan, staat de wijze waarop staten dat doen hen vrij. Nederland levert, net als veel andere landen, een militaire bijdrage middels de inzet van marineschepen ter bestrijding van piraterij in specifieke risicogebieden en bij bijzondere zeetransporten met grote kwetsbaarheid. Via deze weg worden piraten bij confrontaties en incidenten indien mogelijk gevangen genomen, vervolgd en berecht. Een kapitein van een koopvaardijschip is dus in inter-nationale wateren voor het afweren van piraterij overwegend op zichzelf en zijn bemanning aangewezen.

Vessel Protection Detachments

Er is daarom, zoals uiteengezet in ons artikel uit 2011, een mogelijkheid in het leven geroepen om gewapende mariniers (‘Vessel Protection Detachments’, oftewel VPD’s) aan boord van koopvaardijschepen te plaatsen. Defensie had echter niet de capaciteit om alle verzoeken van reders voor een VPD te honoreren. Tegelijkertijd hield de staat wel vast aan haar geweldsmonopolie als gevolg waarvan het voor reders verboden is gewapende private beveiligers aan boord te hebben. In dat licht en in navolging van het advies van de commissie De Wijkerslooth gaf het kabinet aan dat zij een besluit zou nemen over het al dan niet mogelijk maken van de inzet van particuliere beveiligers. Er bestonden zorgen over de inzet van gewapende private beveiligers. Het uit handen geven van het geweldsmonopolie van de staat zou de nodige complicaties met zich meebrengen.

Recente ontwikkelingen

De voorziene complicaties omzeilend, heeft Defensie sinds 2011 allereerst de VPD-capaciteit uitgebreid en het inzetconcept verbeterd. Reders gaven echter aan dat de inzet van VPD’s nog niet in alle gevallen aan de beveiligingsbehoefte voldeed. Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans (PvdA) ontwikkelde in januari 2014 samen met minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert (VVD) en haar partijgenoot, destijds minister van Veiligheid en Justitie, Ivo Opstelten een plan om vanaf 2015 particuliere beveiliging mogelijk te maken. Dat plan werd later dat jaar door de PvdA geblokkeerd in de Tweede Kamer, tot frustratie van de Nederlandse reders.

Verslechterde concurrentiepositie

Inmiddels is Nederland de uitzondering in Europa en hebben veel landen, waaronder België, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Italië en Noorwegen, in de tussentijd de inzet van private beveiligers, al dan niet naast VPD’s, mogelijk gemaakt. Hierdoor verslechtert de concurrentiepositie van reders met koopvaardijschepen varend onder de Koninkrijksvlag en hebben sommige reders zelfs hun schepen uitgevlagd. Dat heeft zijn weerslag op de zeevaartsector en aanzienlijke economische consequenties voor Nederland. Met het oog op die ontwikkelingen en in combinatie met de totstandkoming van een internationale ISO/PAS-standaard (oftewel een door de ‘International Organization for Standardization’ afgegeven ‘Publicly Available Specification’) voor gewapende particuliere beveiliging aan boord van schepen, heeft de huidige ministerraad in december 2015 het nieuwe Beleidsstandpunt bescherming Nederlandse schepen tegen piraterij naar de Tweede Kamer gestuurd.

Complicaties

De commissie De Wijkerslooth gaf aan dat indien het geweldsmonopolie in zou houden dat de overheid het alleenrecht heeft op het gebruik van geweld, het inzetten van gewapende particuliere beveiligers als zodanig al een doorbreking van het geweldsmonopolie zou vormen, maar dat een meer moderne kijk op het geweldsmonopolie er in resulteert dat individuen en organisaties alleen legitiem geweld mogen gebruiken voor zover dat door de staat is toegestaan. Vanuit die moderne optiek hoeft het toelaten van bewapende particuliere beveiligers op koopvaardijschepen niet noodzakelijk als een doorbreking van het overheidsmonopolie op geweld te worden gezien, aldus de commissie. De staat bepaalt wie onder welke voorwaarden geweld mag gebruiken, hetgeen betekent dat het als uitgangspunt voor koopvaardijschepen verboden is particulier gewapend personeel aan boord te hebben, maar dat niettemin mogelijk gemaakt zou kunnen worden indien voldoende rechtstatelijke waarborgen worden aangebracht in de vorm van regulering en toezicht. Daartoe zal de huidige wetgeving ingrijpend moeten worden gewijzigd. Ten tweede kan de overheid geen ‘blanco cheque’ afgeven. De verantwoordelijkheid van de overheid inzake het geweldsmonopolie vereist dat het toelaten van bewapende private beveiligers slechts denkbaar is onder een strak regiem van regulering en toezicht, hetgeen nadere invulling en uitwerking vergt. Voorts adviseerde de commissie dat het ook mogelijk zou moeten zijn om private beveiligers een tijdelijke militaire status te geven.

Bovendien zou gewapende zelfbescherming door reders pas gaan spelen indien de overheid haar zorgplicht ter zake van de bescherming van haar burgers niet toereikend zou kunnen nakomen. De vraag is dan onder welke omstandigheden er sprake is van een schending van de zorgplicht door de overheid als gevolg waarvan de overheid inschakeling van gewapende particulieren mogelijk zou moeten maken, aldus de commissie.

Beleidsstandpunt

In het beleidsstandpunt blijft als algemeen uitgangspunt gelden dat het kabinet eraan hecht het geweldsmonopolie bij de overheid te laten berusten. De moderne optiek volgend, staat in het beleidsstandpunt beschreven dat de staat bepaalt wanneer geweld mag worden aangewend en krijgen gewapende particuliere beveiligers onder strikte voorwaarden van de overheid de bevoegdheid om geweld aan te wenden. De rechtstatelijke waarborgen worden gevonden door regulering en toezicht. De volgende specifieke uitgangspunten worden, kort samengevat, in het beleidsstandpunt toegelicht.

Gebied

De zeegebieden waar het risico op piraterij hoog is en inzet van gewapende particuliere beveiligers kan worden toegestaan, worden op voorhand door het kabinet vastgesteld.

Bijzondere wetgeving

Om tot uitdrukking te brengen dat beoogd wordt slechts in bijzondere situaties de inzet van maritieme beveiliging onder voorwaarden mogelijk te maken, wordt een bijzondere wet opgesteld. Deze bijzondere wet geldt alleen op in het Nederlandse scheepsregister inge-schreven schepen en ziet uitsluitend op het verlenen van de bijzondere dienst van gewapende particuliere beveiliging op schepen.

Toelating tot markt/maritieme beveiligingsvergunning

Slechts maritieme beveiligingsorganisaties met een Nederlandse maritieme beveiligings-vergunning worden toegelaten. Deze beveiligingsvergunning wordt door de Inspectie Leefomgeving en Transport uitsluitend afgegeven indien de betreffende beveiligings-organisatie over een certificaat beschikt waaruit blijkt dat zij voldoet aan de vereisten gesteld in de internationale ISO/PAS-standaard ten aanzien van bekwaamheid, opleiding, screening en training. In de op te stellen bijzondere wetgeving zal worden voorzien in een regeling voor de aanvraag. Voor zover een reguliere beveiligingsorganisatie in Nederland ook de dienstverlening van maritieme beveiliging op open zee wil aanbieden, zal zij hiervoor dus een aparte vergunning moeten aanvragen

Toekenning VPD/toestemming inzet maritieme beveiligers

De reder komt slechts in aanmerking voor de inzet van private maritieme beveiligers wanneer wordt geoordeeld dat een transport weliswaar voor het verlenen van preventieve bijstand van overheidswege in aanmerking komt, maar er geen VPD (of een andere vorm van preventieve bijstand van overheidswege) beschikbaar of mogelijk is. De juridische vormgeving van deze procedure wordt bij het uitwerken van de bijzondere wetgeving meegenomen.

Verantwoordelijkheid kapitein

Op grond van nationale en internationale regelgeving, is de kapitein verantwoordelijk voor alles wat aan boord van zijn schip gebeurt. De inzet van militaire beveiligers of van een maritiem beveiligingsteam doet aan die verantwoordelijkheid niet af. Private beveiligers zijn in dienst bij het maritieme beveiligingsbedrijf, dat, nadat toestemming voor haar inzet is verleend, een overeenkomst sluit met de reder.

Handelswijze en rapportage

In het wetsvoorstel zal, indachtig het geweldsmonopolie van de overheid en de ISO/PAS-standaard, worden voorzien in de bevoegdheid om onder strikte voorwaarden geweld aan te wenden. Na afloop van een transport maken zowel de kapitein als de operationeel leidinggevende van de maritieme beveiligers afzonderlijk een rapportage op over de inzet. Deze worden aan het Kustwachtcentrum gezonden. In geval van de aanwending van geweld door één of meer van de maritieme beveiligers wordt door de kapitein direct een melding gedaan, en na ommekomst van de acute dreiging een rapport opgesteld. Het openbaar ministerie beoordeelt vervolgens op basis van de melding en het rapport van de kapitein, en eventueel aanvullend feitenmateriaal, of er aanleiding is voor strafrechtelijk onderzoek.

Toezicht

De Inspectie Leefomgeving en Transport wordt belast met het toezicht op maritieme beveiligingsorganisaties die beschikken over een Nederlandse maritieme beveiligings-vergunning. Wat betreft het stelsel voor de inzet van maritieme beveiligers aan boord van Nederlandse schepen geldt dat in de regel gezien de aard van de markt, sprake zal zijn van activiteiten ver buiten de Nederlandse landsgrenzen. Wat betreft toezichthoudende taken kan worden gedacht aan het betreden van schepen terwijl zij aangemeerd liggen in havens van (andere) kuststaten om aan boord inspecties uit te voeren en het vorderen van inzage in de administratie.

Consulaire bijstand

Niet uitgesloten is dat sommige van de incidenten tevens onder de rechtsmacht van een andere staat vallen of een impact hebben op de diplomatieke relaties met een andere staat, zoals een kust- of havenstaat of de staat van nationaliteit van de persoon tegen wie opgetreden is. In geval van juridische procedures in het buitenland kan (consulaire) bijstand worden verleend door de Nederlandse ambassades. Ook voor het (laten) functioneren van de toezichthoudende instantie, ondersteuning van strafrechtelijk onderzoek onder gezag van het openbaar ministerie, en het berichten over ontwikkelingen m.b.t. wet- en regelgeving van kust- en havenstaten ten aanzien van de inzet van maritieme particuliere beveiligers, is de inzet van ambassades gewenst. Met deze taken zullen vooral de ambassades in de betrokken regio worden belast.

Commentaar

Vooropgesteld zij dat het een goede ontwikkeling is dat de overheid inziet dat zij ter zake van de dreiging van piraten meer kan doen ter bescherming van haar onderdanen en werkt aan de mogelijkheid van inzet van private beveiligers op koopvaardijschepen. Feit is echter dat Nederland op dat gebied achterloopt en inmiddels zelfs de uitzondering is in Europa. Het is nog onzeker hoe lang het zal duren tot ook de reders die onder Nederlandse vlag varen door private beveiligers beschermd kunnen worden tegen piraterij, er daarmee aan de beveiligingsbehoefte van reders kan worden voldaan en een ‘level playing field’ gecreëerd wordt met andere reders. Het beleidsstandpunt benoemt alle voorziene complicaties, echter verwijst veelal naar de nog op te stellen bijzondere wetgeving. Concrete antwoorden op veel van de kritische vragen vanuit de Tweede Kamer zijn er nog niet. Ik noem er een paar. Hoe wordt de kwantiteit en kwaliteit van de private beveiligers bepaald? Wordt er verschil gemaakt tussen de positie van Nederlandse en buitenlandse private beveiligingsbedrijven? Welke verzekeringen worden voorgeschreven? Hoe wordt medische ondersteuning aan boord geregeld bij de inzet van private bewapende beveiligers? Wat in geval het eventuele gebruik van geweld plaatsvindt in territoriale wateren? Hebben de private beveiligers de bevoegdheid mensen aan te houden? Indien dit het geval is, op grond waarvan en welk traject zal er daarna gevolg moeten worden? Wat in het geval van potentiele piraten? Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat er genoeg buitenlandse wetgeving voorhanden is waar Nederland een voorbeeld aan kan en zal nemen.In het beleidsstandpunt wordt aangegeven dat men de inzet van gewapende beveiligers wenst mogelijk te maken in aanvulling op de inzet van VPD’s. Dat wordt nu aldus uitgelegd dat één van de voorwaarden waaronder dat toegelaten zou kunnen worden is dat de reder in eerste instantie wel in aanmerking kwam voor een VPD, maar die niet beschikbaar was. Dat doet de vraag rijzen of de voorwaarden waaronder een reder in aanmerking komt voor een VPD aansluiten bij de beveiligings-behoefte van reders. Het ligt ingevolge de zorgplicht van de overheid op haar weg zich er bij het opstellen van de bijzonder wetgeving van te vergewissen dat, ondanks dat er een hoger beschermingsniveau beoogd wordt, reders nu niet alsnog gevaar lopen omdat zij in eerste instantie niet in aanmerking kwamen voor een VPD en daarom ook geen toestemming zullen krijgen private beveiligers aan boord te hebben terwijl daar wel behoefte aan is.

Hoewel als uitgangspunt geldt dat het geweldsmonopolie bij de overheid berust en de ministerraad kennelijk van mening is dat dat nog immer het geval is bij de inzet van private beveiligers op de voorgenomen manier, heb ik daar zo mijn twijfels over. Het toezicht zal zich immers naar de aard van het in te zetten geweld beperken tot een verslag van de kapitein en de private beveiligers. Er is geen overheidspersoneel aan boord en bijvoorbeeld een verklaring van de betrokken piraten over het ingezette geweld zal geen onderdeel uitmaken van het eventuele vervolgonderzoek. Het is duidelijk dat er een constructie gevonden zal moeten worden waarbij het geweldsmonopolie bij de overheid blijft om de inzet van private beveiligers mogelijk te maken. Ik vraag mij echter af of de overheid op deze manier dusdanig grip houdt op het inzetten van geweld dat er nog gesproken kan worden van een bij de overheid berustend geweldsmonopolie. Bepaalt de staat nog wanneer er geweld wordt ingezet?

Voorts geeft de expliciete vermelding van de verantwoordelijkheid van de kapitein te denken. Hoe wil het kabinet de juridische aspecten die samenhangen met de inzet van private beveiligers en de aansprakelijkheid, al dan niet strafrechtelijk, gaan regelen? Wie is aansprakelijk voor de eventuele schade, gewonden en/of doden door private beveiligers, en hoe verloopt de daarop volgende juridische procedure? En wat als een, bijvoorbeeld Somalische, piraat besluit aangifte te doen in zijn thuisland?

Tot slot juich ik de beoogde consulaire bijstand toe, maar zet de mogelijkheid van gewapende private beveiligers, met toestemming om geweld te gebruiken ver buiten de eigen landsgrenzen tegen burgers van derde landen, de deur open voor internationale conflicten. Een ambassade zal daar weinig invloed op kunnen uitoefenen. Zo zijn er in oktober 2011 zes Britse private beveiligers aangehouden in India op verdenking van het bezitten van wapens en munitie in territoriale wateren (alwaar nationale wetgeving geldt). De paspoorten van de Britten zijn ingenomen en zij verblijven in afwachting van de procedure nog altijd in India, ondanks bemoeienissen van Prime Minister David Cameron.

Conclusie

In 2014 leek het er niet van te komen, maar de inzet van private beveiligers op koopvaardijschepen is nu toch weer een stap dichterbij en dat is een goede zaak. Hoewel ter zake van een aantal complicaties nog onduidelijk is hoe de op te stellen bijzondere wetgeving die zal verhelpen, is men er in ieder geval mee bezig en er is genoeg buitenlandse wetgeving voorhanden waar inspiratie aan ontleend kan worden. Het zou mooi zijn als de mogelijkheid van gewapende private beveiligers, ondanks de stringente voorwaarden waaronder dat toegestaan zal worden, daadwerkelijk voorziet in de dringende veiligheids-behoefte en op afzienbare termijn aan de reders ter beschikking staat.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.