Gewijzigd beleid onderzoek naar salmonella op pluimveehouderijen

LTB – Salmonella

Op 27 februari 2020 deed de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak op een schorsingsverzoek van een beslissing van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ECLI:NL:CBB:2020:167). De beslissing van de minister strekte ertoe aan een pluimveebedrijf maatregelen op te leggen vanwege de besmetting van drie stallen met zoönotische salmonella enteriditis. De meest verstrekkende van deze maatregelen was de afvoer en vernietiging van het pluimvee in deze stallen. De voorzieningenrechter wees het schorsingsverzoek in zijn uitspraak van 27 februari 2020 af.

De uitspraak is van belang in verband met het aangescherpte bemonsteringsbeleid van de NVWA rond salmonellabesmettingen en dat is ook de reden waarom aan deze uitspraak in dit bulletin aandacht wordt besteed.

Welke verplichting rust op pluimveehouders en op de overheid?

De aangifteplichtige varianten van zoönotische salmonella bij pluimvee zijn:

Legpluimvee

  • Salmonella enteritidis
  • Salmonella typhimurium

Vermeerderingskoppels

  • Salmonella enteritidis
  • Salmonella typhimurium
  • Salmonella infantis
  • Salmonella virchow en
  • Salmonella hadar

Vermeerderingskoppels vlees

  • Salmonella java

Deze aangifteverplichting volgt uit artikel 97 van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s (Stcrt. 2005, 120, laatste wijziging Stcrt. 2019, 64005).

De overheid is op grond van Verordening (EG) nr. 2160/2003 verplicht om nationale bestrijdingsprogramma’s van salmonella vast te stellen. Dat heeft Nederland gedaan door het Nationale Salmonella Controle en Bestrijdingsplan (SNCP, niet gepubliceerd) vast te stellen. Dat plan is weer nader vormgegeven in het Draaiboek afhandelen verdenking en besmetting Zoönotische Salmonella pluimvee (Draaiboek) (zie ook: https://www.nvwa.nl/onderwerpen/dierziekten/zoonotische-salmonella-bij-pluimvee). Wat betreft de bemonstering is in het Draaiboek aangesloten bij het testschema dat is beschreven in de bijlage van Verordening (EU) nr. 200/2010. De laatste verordening is een uitvoeringsverordening van Verordening (EG) nr. 2160/2003.

Wat was het beleid?

Tot begin 2020 volgde uit dit Draaiboek dat de pluimveehouder bij een positieve uitslag op een van de hiervoor genoemde salmonellatypen (naar aanleiding van – zogeheten - routinebemonstering door de pluimveehouder) nogmaals de gelegenheid kreeg om een bemonstering en test uit te voeren. Indien die hertest alsnog negatief uitviel, behoefde de pluimveehouder geen maatregelen te nemen met betrekking tot zijn pluimvee.

Wat is het beleid?

Dat beleid is de Nederlandse overheid op kritiek komen te staan van de Europese Commissie. De Europese Commissie meent dat dit beleid in strijd is met de hiervoor genoemde Europese verordeningen en heeft de Nederlandse overheid ‘gedwongen’ het beleid aan te passen.

Op 27 januari 2020 heeft de minister een Kamerbrief doen uitgaan, waarin zij het volgende stelt (TK 26991, 564):

“(…) Tot dusverre deed de NVWA in dergelijke gevallen altijd een hertest ter bevestiging. Deze hertest blijft vanaf nu achterwege en zal nog slechts in uitzonderlijke gevallen worden toegepast wanneer er gerede twijfel is aan de juistheid van de eerste testuitslag.

Deze wijziging is doorgevoerd onder druk van de Europese Commissie. Die dreigde de Europese co-financiering aan het Nederlandse salmonellaprogramma te stoppen. Een randvoorwaarde voor co-financiering is dat aan alle EU-voorschriften voor salmonella-bestrijding wordt voldaan. In concreto gaat het om de EU-verplichting om de dieren direct na de eerste positieve testuitslag af te voeren. De Nederlandse standaard hertest acht de Commissie in strijd met de Europese regelgeving. Die mag zoals ook hierboven gesteld, slechts in uitzonderlijke gevallen worden gedaan. De verwachte Europese co-financiering voor het SNCP in 2020 is in totaal € 2.400.000 waarvan € 400.000 voor de bestrijding op besmette vermeerderingsbedrijven.

Ik ben hierover teleurgesteld. Nederland heeft meermalen en uitvoerig aan de Commissie uitgelegd dat onze aanpak de voedselveiligheid waarborgt en tegelijk poogt te voorkomen dat onterecht als “besmet” aangemerkte koppels onnodig vroegtijdig worden geslacht. Ik vind het jammer dat de Europese regelgeving op dit vlak geen ruimte laat voor de Nederlandse werkwijze.

De aanpassing zal leiden tot hogere kosten voor bestrijding. De verwachting is dat de bestrijdingskosten waaronder compensatie voor de pluimveehouder, gemiddeld met een kleine 700.000 euro per jaar toenemen. De werkelijke jaarlijkse kosten kunnen echter sterk variëren omdat het aantal geconstateerde besmettingen per jaar ook verschilt. De Europese Commissie co-financiert dit bedrag met ongeveer 50%. In 2019, dat een redelijk gemiddeld jaar lijkt, bleken 8 bedrijven besmet met in totaal 16 stallen. Daarvan bleken 7 stallen negatief na hertest door de NVWA.

(…)”   

Uit deze Kamerbrief volgt dat de Europese Commissie het belang van de bestrijding van salmonella (voedselveiligheid) groter acht dan het belang de kosten van bestrijding zo laag mogelijk te houden en onnodige kosten dienaangaande te voorkomen. Uiteraard krijgen gedupeerde pluimveehouders een vergoeding uit het Diergezondheidsfonds, maar dat is nooit een volledige vergoeding van de schade. Enkel de marktwaarde van het pluimvee wordt vergoed, gevolgschade in de vorm van omzetderving door leegstand wordt niet gedekt. In zoverre hebben pluimveehouders er alle belang bij om niet met maatregelen te worden geconfronteerd.

Feit lijkt tevens dat het belang van het dierenwelzijn en het voorkomen van het onnodig doden van dieren van ondergeschikt belang zijn. Daarover is veel te zeggen (zie ook de kritische column die over deze uitspraak verscheen op www.pluimveeweb.nl).

Dat alles ten spijt, ziet de voorzieningenrechter in de hier besproken uitspraak geen ruimte om van het door de Europese Commissie verordonneerde beleid/uitleg af te wijken. Naar zijn voorlopig oordeel acht de voorzieningenrechter die uitleg en toepassing van de aan de orde zijnde Europese verordeningen rechtmatig.

De bewoordingen van deze verordeningen, waarin specifieke maatregelen zijn voorgeschreven als een besmetting wordt aangetoond en waarin een testschema is neergelegd, geven hiervoor voldoende aanknopingspunten, aldus de voorzieningenrechter. De bijlage bij Verordening (EU) nr. 200/2010 voorziet in punt 2.1.2.1 slechts in een standaard verificatietest (een hertest) in geval van een positief resultaat van de routinebemonstering op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf, indien die bemonstering op de broederij is uitgevoerd. Daarvan was in casu geen sprake. In het geval die bemonstering (niet op de broederij, maar) op het bedrijf is uitgevoerd, zoals in dit geval, voorziet punt 2.1.2.2 van de bijlage bij een positieve uitslag van de routinebemonstering niet in een standaard verificatietest. Het vermeerderingskoppel wordt alsdan als positief beschouwd.

Uitzondering mogelijk?

In de regelgeving ligt vast dat in uitzonderingsgevallen, bij twijfel aan de juistheid van het resultaat van routinebemonstering, een verificatietest (hertest) kan worden uitgevoerd, een en  ander zoals ook is beschreven in het Draaiboek.

De pluimveehouder stelde in de procedure van 27 februari 2020 dat er sprake was van een uitzonderingssituatie. Feit was (allereerst) dat gedurende de procedure duidelijk werd dat de hertesten negatief bleken. De stallen waren helemaal niet besmet.

Dat is voor de voorzieningenrechter onvoldoende. Enige hertest (positief of negatief) doet niet af aan de betrouwbaarheid van de eerste routinetest. Met de systematiek van de genoemde verordeningen en het daarop gebaseerde Draaiboek zou niet goed te verenigen zijn dat het verrichten van een verificatietest juist afhankelijk wordt gesteld van het resultaat van een nieuwe test. Uit de omstandigheid dat de aanleiding voor een verificatietest is beperkt tot uitzonderingsgevallen moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden afgeleid dat er iets uitzonderlijks aan de hand zou moeten zijn, voordat tot een verificatietest wordt besloten (en die maatgevend te laten zijn).

Daarbij moet dan, aldus de voorzieningenrechter, gedacht worden aan aperte fouten die zijn gemaakt bij het nemen van het routinemonster op initiatief van de exploitant, bijvoorbeeld aan duidelijke gevallen van contaminatie van het monster of verwisseling ervan. Indien het betoog van de pluimveehouder zou worden gevolgd, zou dit immers in de praktijk opnieuw gemakkelijk leiden tot een standaard verificatietest, welke praktijk juist beperkt zou moeten blijven tot uitzonderingsgevallen.

De voorzieningenrechter wil daarmee (kennelijk) een situatie voorkomen dat door bezwaar te maken tegen en schorsing te vragen van een besluit tot afvoer en vernietiging van een koppel, tijd wordt gekocht om hertesten te doen en, bij gebleken negatieve uitslag, die uitslag leidend te laten zijn voor het al dan niet mogen handhaven van de maatregelen.

Er waren wel bijzondere omstandigheden in deze zaak, zoals i) het feit dat het pluimvee op het bedrijf was gevaccineerd tegen salmonella, ii) dat merkwaardig is dat er 3 stallen tegelijk besmet zijn bevonden, terwijl – zoals ter zitting is toegelicht door de dierenarts van de pluimveehouder – besmetting door voedsel nog nauwelijks voorkomt, iii) dat de biosecurity van haar pluimveebedrijf op orde is en iv) dat in 2019 iets minder dan 50% van de uitslagen vals positief bleken na door de NVWA uitgevoerd verificatieonderzoek.

De voorzieningenrechter oordeelt dat geen van deze door de pluimveehouder aangevoerde omstandigheden maken dat sprake is van een uitzonderingsgeval. Het gaat niet om aperte fouten die zijn gemaakt bij het nemen van het routinemonster op initiatief van de exploitant. Bovendien zouden deze omstandigheden in algemene zin reden kunnen geven om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat van een routinebemonstering en zien ze te weinig specifiek op de situatie van pluimveehouder. Kortom: de lat ligt hoog, wil de juistheid van een testuitslag met recht betwijfeld kunnen worden.

De pluimveehouder maakte tot slot nog een punt van het feit dat het nieuwe beleid zonder overgangstermijn is ingevoerd en dat er dus geen gelegenheid is geweest om zich op het nieuwe beleid voor te bereiden. Ook dat punt baat hem niet. De voorzieningenrechter ziet niet in dat (bijvoorbeeld) het doen van investeringen had gemaakt dat de pluimveehouder niet met deze maatregelen geconfronteerd zou zijn geweest. De pluimveehouderij is daarmee (of anderszins) niet in een nadeliger positie komen te verkeren door het nieuwe beleid van de NVWA.

Betekenis voor de praktijk

De hiervoor besproken uitspraak betreft een voorlopige voorziening en niet een uitspraak in de hoofdzaak. In zoverre is het nog wachten wat uit de hoofdzaak volgt. De uitspraak in de hoofdzaak zal nog geruime tijd op zich laten wachten en daarmee is de inhoud van de hier besproken uitspraak op dit moment van belang voor de praktijk, omdat aangenomen moet worden dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven over nog komende verzoeken om voorlopige voorziening hetzelfde zal oordelen. Uit de hier besproken uitspraak volgt in ieder geval dat er weinig ruimte is om na een positieve uitslag op een routinetest op de aanwezigheid van salmonella te ontkomen aan de maatregel dat het pluimvee moet worden afgevoerd en gedood.

Positief (in termen van voedselvoorziening) is enkel nog de uitlating van de minister aan het einde van de hiervoor besproken Kamerbrief. Zij geeft aan dat vlees van het pluimvee aan consumenten mag worden verkocht als het eerst industrieel is verhit.

Gert-Jan de Jager

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.