Het interstatelijk effect van staatssteun in de zorgsector

Door middel van een persbericht heeft de Europese Commissie  aan de hand van zeven besluiten Oriëntatiehulp gegeven ten behoeve van lokale steunmaatregelen. Inmiddels zijn de eerste twee van de zeven besluiten gepubliceerd. Beide beschikkingen hebben betrekking op steun aan ziekenhuizen.

De begunstigde ziekenhuizen

De Duitse Landgrafen-Klinik [staatssteunzaak SA.38035] is een revalidatiekliniek met 200 bedden in Bad Nenndorf in de Duitse deelstaat Nedersaksen. De deelstaat heeft de kliniek de verliezen vergoed die bij het verstrekken van gezondheidszorgdiensten zijn geleden. De openbare ziekenhuizen die eigendom zijn van de Tsjechische regio Hradec Králové [staatssteunzaak SA.37432] ontvangen overheidsfinanciering, in hoofdzaak om de medische spoeddiensten te garanderen en de apparatuur te financieren die deze ziekenhuizen nodig hebben om hun diensten te kunnen verlenen.

Staatssteun

Gelet op artikel 107 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is er sprake van staatssteun als een “maatregel”:

  1. afkomstig is van de staat of met staatsmiddelen is bekostigd;
  2. een of meer bepaalde ondernemingen;
  3. een voordeel verschaft;
  4. die de mededinging vervalst;
  5. en waardoor de handel tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (interstatelijk effect).

Het gaat hierbij om cumulatieve voorwaarden.

Beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten

In beide besluiten zet de Europese Commissie in algemene zin uiteen wanneer een maatregel interstatelijk effect heeft.  Hierbij worden twee situaties onderscheiden. Een maatregel heeft interstatelijk effect wanneer:

  1. door de maatregel de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer wordt versterkt, of
  2. steun wordt toegekend aan een onderneming die zelf niet aan intracommunautaire handelsverkeer deelneemt indien daardoor de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen.

Het is vaste rechtspraak dat de Europese Commissie enkel hoeft te onderzoeken of de steun het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden. Het daadwerkelijke effect van een maatregel op het handelsverkeer hoeft de Europese Commissie niet aan te tonen. Dit laat onverlet dat het effect op het handelsverkeer niet mag worden verondersteld. Evenmin mag het effect enkel hypothetisch zijn. Gelet hierop is de Europese Commissie in verschillende zaken tot de conclusie gekomen dat bepaalde activiteiten vanwege het puur lokale karakter geen effect hebben op de handel tussen de lidstaten. Volgens de Europese Commissie is het daarom raadzaam om met name te controleren:

  1. of de begunstigde onderneming goederen of diensten levert in een beperkt gebied binnen een lidstaat en het onwaarschijnlijk is dat klanten uitandere lidstaten worden aangetrokken, en
  2. of het met een ''voldoende mate van waarschijnlijkheid'' niet te verwachten is dat de maatregel een ''meer dan marginaal effect'' zal hebben op de voorwaarden voor grensoverschrijdende investeringen of vestiging.

Staatssteun in de zorgsector

De Europese Commissie hanteert een vierdelige toetst (toetsingskader) voor de beoordeling van de interstatelijkheid van staatssteun in de zorgsector.

Allereerst wordt gekeken naar het karakter van het ziekenhuis. Onder verwijzing naar staatssteunzaak SA.19864 betreffende de Brusselse IRIS-ziekenhuizen stelt de Europese Commissie dat steun aan uiterst gespecialiseerde ziekenhuizen met een internationale reputatie een interstatelijk effect kan hebben. In zowel de Duitse als de Tsjechische zaak gaat het echter om normale ziekenhuizen.

Op de tweede plaats kijkt de Europese Commissie of de ziekenhuizen gelegen zijn in een grensgebied met “frequent” grensoverschrijdend patiëntenverkeer. In dit kader merkt de Europese Commissie op dat het niet aannemelijk is dat lokaal aangeboden standaard gezondheidzorg de handel tussen lidstaten beïnvloedt, aangezien de concurrentie tussen aanbieders van deze zorg alleen op lokaal niveau gebeurt. Desalniettemin wordt in beide zaken gekeken naar het grensoverschrijdend patiënten-verkeer. De Landgrafen-Klinik behandelde in 2013 géén enkele patiënt uit een andere lidstaat. De totale patiëntenpopulatie van de Tsjechische klinieken bestond in de periode 2008-2013 slechts voor 0,001% uit patiënten woonachtig in een andere lidstaat.

Op de derde plaats wordt het hoofddoel van de ziekenhuizen relevant geacht. Vooral in de Tsjechische zaak komt dit tot uitdrukking. De betreffende ziekenhuizen hadden als doel patiënten uit het adherentiegebied te behandelen. De ziekenfondsen zorgden er zelfs voor dat het aantal bedden hierop was afgestemd.

Tot slot wordt op de vierde plaats gekeken naar de voorwaarden voor grensoverschrijdende investeringen of vestiging. In de Duitse zaak stelt de Europese Commissie vast dat er in een gebied van 100 kilometer om de Landgrafen-Klinik meer dan 20 revalidatieklinieken actief zijn. Dit suggereert dat de onderhavige steun geen belemmering vormt voor de vestiging van zorgaanbieders uit andere lidstaten. In de Tsjechische zaak acht de Europese Commissie relevant dat er in het betreffende gebied geen zorgaanbieders uit andere lidstaten actief zijn.

Groepsvrijstelling DAEB

Hoewel de Europese Commissie in zowel de Duitse als de Tsjechische zaak tot de conclusie komt dat de maatregelen geen interstatelijk effect hebben, toetst de Europese Commissie in de Tsjechische zaak is geheel ten overvloede ook nog of de maatregel ook voldoet aan de groepsvrijstelling DAEB (diensten van algemeen economisch belang). Kennelijk hadden de Tsjechische autoriteiten voor de zekerheid de maatregel vormgegeven op basis van de groepsvrijstelling. De Europese Commissie stelt vast de Tsjechische autoriteiten hun huiswerk goed gedaan hebben: als er een interstatelijk effect zou zijn geweest, was de maatregel op grond van de groeps-vrijstelling DAEB van melding vrijgesteld.

Slot

Voor steun in de zorgsector beschikken we nu over een toetsingskader. Voor de praktijk is dat handig. Bovendien laat vooral de Tsjechische zaak zien dat ook in grensgebieden het interstatelijk effect in de zorgsector toch kan ontbreken. Enkele van de Tsjechische ziekenhuizen bevinden zich immers in grensgemeenten. Hoe dan ook, in elk concreet geval zal aan de hand van het toetsingskader moeten worden vastgesteld of een maatregel interstatelijk effect heeft.

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.