Mededinging in de landbouw: de conclusie van de A-G in de Franse witlofzaak

Op 6 april 2017 is de conclusie van A-G Nils Wahl (A-G) in de Franse witlofzaak gepubliceerd. Volgens de A-G zijn activiteiten van erkende producentenorganisaties (PO’s) en Unies van producentenorganisaties (UPO’s) niet onderworpen aan de mededingingsregels indien deze activiteiten strikt noodzakelijk zijn voor de uitvoering van taken die op grond van de GMO-regels op hen rusten.

De Casus

In 2007 ontdekte de Autorité de la concurrence (AC), de Franse mededingingsautoriteit, in de witlofsector praktijken die als concurrentieverstorend werden aangemerkt. Deze praktijken, die werden uitgevoerd door erkende PO’s, UPO’s alsmede door andere (niet-erkende) organisaties en bedrijven, bestonden in wezen uit overleg over de prijs van witlof, de hoeveelheden op de markt te brengen witlof, en de uitwisseling van strategische informatie. Er werd door de AC uiteindelijk voor bijna € 4 miljoen aan boetes opgelegd.

De PO’s en de andere beboete partijen gingen tegen het besluit van de AC in beroep. Zij stelden zich op het standpunt dat hun handelwijze niet in strijd was met de mededingingsregels. Op grond van de GMO-regels zouden zij immers als taak hebben de productie aan de vraag aan te passen en de producentenprijzen te stabiliseren. Nadat de uitspraak van Hof van Beroep in Parijs negatief uitpakte voor de AC, legde de AC de kwestie voor aan de Cour de Cassation, de Franse Hoge Raad. Die vroeg vervolgens het Hof van Justitie zich uit te laten over het standpunt van de PO’s en andere beboete partijen.

Conclusie A-G

De A-G begint met uit te leggen dat de landbouwregels en de mededingingsregels soms met elkaar botsen. In die situatie hebben de landbouwregels op grond van het uit 1980 stammende (!) Maizena arrest (ro 23) voorrang op de mededingingsregels. Verder is volgens de A-G van belang dat de Uniewetgever PO’s en UPO’s traditioneel een belangrijke rol heeft toebedeeld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): zij vervullen daarbij een “sleutelrol”. Op grond van de GMO-regels zijn erkende PO's en de UPO's belast met het afstemmen van de productie van de leden op de vraag, het bundelen van het aanbod en het verkopen van de producten van de leden. Zoals reeds is in 2009 bevestigd door het Gerecht in het arrest Frankrijk/Commissie (ro 53-56), zijn de PO's en de APO’s in verband hiermee “noodzakelijkerwijs” verplicht de verkoopvoorwaarden en in het bijzonder de verkoopprijzen van de producten van hun leden te bepalen. Op deze activiteiten kunnen de mededingingsregels niet van toepassing zijn. Anders zouden de GMO-regels hun praktische werking verliezen.

Hiermee is echter niet gezegd dat PO’s, UPO’s en andere partijen die actief zijn in de landbouw zo maar onbeperkt afspraken mogen maken over de productieplanning en verkoopprijzen. Het moet gaan om door de lidstaten erkende PO’s en UPO’s die daadwerkelijk zijn belast met het aanpassen van de productie aan de vraag, het verminderen van de productiekosten en het stabiliseren van de producentenprijzen. Daarnaast moeten de activiteiten van deze PO’s en UPO’s “strikt noodzakelijk” zijn om de opgedragen taken te kunnen vervullen.

Vervolgens bespreekt de A-G enkele specifieke activiteiten die in de Franse witlofzaak een rol speelden. Hierbij maakt hij onderscheid tussen de interne situatie (binnen een erkende PO of UPO) en de externe situatie (tussen erkende PO’s, UPO’s en andere partijen onderling).

Binnen een PO of UPO zijn afspraken over minimumprijzen slechts dan zinvol als de leden nog een bepaalde mate aan controle hebben over de verkoop van hun producten. In die situatie wordt evenwel afbreuk gedaan aan de taken die op grond van de GMO-regels op de  PO of UPO rusten. De PO c.q. de UPO moeten namelijk de producten verkopen. Bijgevolg zijn dergelijke afspraken niet van de mededingingsregels uitgezonderd. Tussen PO’s, UPO’s en andere partijen zijn afspraken over minimumprijzen zonder meer aan de mededingingsregels onderworpen. Productieplanning binnen een PO of UPO is strikt noodzakelijk om de markt te stabiliseren teneinde op die manier de landbouwbevolking een redelijk inkomen te garanderen. In de externe situatie zijn dergelijke afspraken gewoon onderworpen aan het kartelverbod. Tot slot is ook de uitwisseling van strategische informatie binnen een PO of UPO strikt noodzakelijk. Zonder deze strategische informatie kan een PO of UPO de productie immers niet plannen en evenmin de prijzen stabiliseren. Op de uitwisseling van strategische informatie tussen PO’s, UPO’s en andere partijen is het kartelverbod echter onverkort van toepassing.

Commentaar

De vragen die de Franse Hoge Raad aan het Hof van Justitie heeft voorgelegd, zijn voor de praktijk zeer relevant. Waarom mogen landbouwers binnen erkende PO’s en UPO’s hun producten gezamenlijk verkopen, terwijl bijvoorbeeld fietsenfabrikanten dat in verenigingsverband niet mogen? In de jurisprudentie is deze kwestie niet eerder zo expliciet aan de orde geweest, terwijl er in de juridische literatuur verschillend over wordt gedacht. Het antwoord van de A-G is best begrijpelijk: erkende PO’s en UPO’s vervullen een sleutelrol binnen het GLB. Op grond van de GMO-regels is het hun taak om de productie van de leden te plannen, het aanbod te bundelen en de producten van de leden te verkopen. Activiteiten ter uitvoering van deze taak kunnen niet onderworpen zijn aan de mededingingsregels. Anders heeft de hele GMO simpelweg geen zin.

Maar het is in de visie van de A-G geen vrijheid en blijheid. Het moet (i) gaan om erkende PO’s en UPO’s die (ii) daadwerkelijk belast zijn met het aanpassen van de productie aan de vraag, het verminderen van de productiekosten en het stabiliseren van de producentenprijzen. Daarnaast (iii) moeten de activiteiten van deze PO’s en UPO’s “strikt noodzakelijk” zijn om de opgedragen taken te kunnen vervullen. Gelet hierop mag volgens de A-G binnen een erkende PO of UPO de productie worden gepland of strategische informatie worden uitgewisseld. Afspraken over minimumprijzen zijn binnen een PO of UPO echter niet toegestaan. Wat de conclusie van de A-G in dit kader extra interessant maakt is, dat hij PO’s en UPO’s  enerzijds en hun leden anderzijds impliciet aanmerkt als een economische eenheid. Voormalig staatssecretaris Dijksma en het Vlaamse departement van landbouw en visserij zagen dat niet zitten. Zie hierover de blog: Vlaamse overheid publiceert Handleiding mededinging in de landbouw.

Tot slot is volgens de A-G ook de erkenning van de PO’s en UPO’s relevant. Zonder deze erkenning zijn de mededingingsregels volgens hem onverkort van toepassing op in de landbouw actieve partijen die productie- en prijsafspraken maken. In de woorden van de A-G gaat het dan immers om een externe situatie. Dit is overigens in lijn met de benadering die het College van Beroep voor het bedrijfsleven hanteert. Zie bijvoorbeeld de blog: CBb bevestigt uitspraak rechtbank in het zilveruienkartel. Indien het Hof van Justitie de conclusie van de A-G overneemt, wordt het voor landbouwcoöperaties zonder erkenning dus spannend.

Eric Janssen, advocaat mededingingsrecht en GMO-recht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.