Mededinging in de landbouw: het belang van erkenning voor PO’s en UPO’s

Mogen producentenorganisaties (PO’s) en unies van producentenorganisaties (UPO’s) de productie plannen, het aanbod van de leden bundelen en de producten van de leden verkopen, of is dit in strijd met het kartelverbod? Deze vraag is onderwerp van geschil in de Franse witlofzaak. In zijn conclusie in deze zaak, is Advocaat-Generaal (A-G) Nils Wahl onder andere ingegaan op het belang van de erkenning van PO’s en UPO’s.

Activiteiten van een PO en UPO

PO’s zijn verenigingen van producenten van primaire landbouwproducten. In het verleden werd ook wel gesproken over telersverenigingen. UPO’s, soms ook wel APO’s genoemd, zijn simpelweg verenigingen van PO’s. Op grond van Vo 1308/2013 (GMO-Verordening) mogen c.q. moeten lidstaten PO’s en UPO’s erkennen die (i) zijn opgericht op initiatief van (ii) producenten van primaire landbouwproducten en die (iii) een of meer van de in deze Verordening opgesomde specifieke doelstellingen nastreven.

De vanuit mededingingsoogpunt meest in het oog springende doelstellingen die PO’s en UPO’s kunnen c.q. moeten nastreven zijn het (a) het plannen van de productie, (b) het bundelen van het aanbod van de leden en (c) het verkopen van de producten van de leden. Het uitvoeren van de genoemde activiteiten ligt mededingingsrechtelijk gevoelig. Landbouwers zijn in beginsel immers concurrenten van elkaar.

Mededinging en de (primaire) activiteiten van een PO en UPO

Nog nooit eerder heeft het Hof van Justitie de vraag beantwoord of en zo ja waarom productieplanning, aanbodbundeling en verkoop van de producten van de leden door PO’s en UPO’s geen strijd oplevert met het kartelverbod. In zijn conclusie van 6 april 2017 heeft A-G Nils Wahl uiteengezet hoe deze vraag wat hem betreft moet worden beantwoord. Voor een algemene beschouwing wordt verwezen naar de blog: Mededinging in de landbouw: de conclusie van de A-G in de Franse witlofzaak.

Het advies van de A-G is tweeledig. Kort gezegd komt het eerste deel van het advies er op neer dat het kartelverbod niet van toepassing is op activiteiten van PO’s en UPO’s die strikt noodzakelijk zijn voor de uitvoering van taken waarmee zij overeenkomstig de GMO-Verordening daadwerkelijk zijn belast. Het tweede deel van het advies heeft betrekking op de vraag of prijsafspraken, productieplanning en informatie-uitwisseling noodzakelijk zijn voor de opgedragen GMO-taken. De A-G maakt hierbij in zijn conclusie (randnr. 111) onderscheid tussen:

  1. de interne situatie: afspraken binnen PO’s en UPO’s die daadwerkelijk zijn belast met “de verkoop van de producten van de leden”, en
  2. de externe situatie: afspraken binnen entiteiten die weliswaar worden gekwalificeerd als PO of UPO maar die “niet belast zijn met de verkoop van de producten van de ledenen niet-erkende entiteiten.

Ten aanzien van de interne situatie zijn wat de A-G betreft alleen productieplanning en informatie-uitwisseling noodzakelijk en bijgevolg van het kartelverbod uitgezonderd. Prijsafspraken zijn dus ook in de interne situatie onverkort aan de mededingingsregels onderworpen. Voor wat betreft de externe situatie geldt dat zowel prijsafspraken, productieplanning als informatie-uitwisseling onder de mededingingsregels vallen.

Overigens valt op dat de A-G in het kader van het onderscheid slechts één taak noemt waarmee de PO’s en UPO’s moeten zijn belast, namelijk de verkoop van de producten van de leden. Productieplanning en aanbodbundeling worden niet genoemd. Mogelijk betekent dit dat productieplanning en aanbodbundeling alleen dan niet aan de mededingingsregels zijn onderworpen, indien de PO of UPO is belast met de verkoop van de producten van de leden. Gelet op de GMO-regels valt dit te begrijpen. In de sector groenten en fruit zijn PO’s en UPO’s op grond van deze regels immers verplicht de producten van de leden verkopen. Als vervolgens wordt gekeken naar de PO’s en UPO’s die volgens de A-G in de Franse witlofzaak niet met deze taak zijn belast, dan blijkt het te gaan om zogenaamde “AOP de gouverance”. Afgaande op de conclusie (randnr. 122 en voetnoot 51) zijn dit niet in de GMO-regels voorziene management-UPO’s die uitsluitend naar Frans recht worden erkend. Deze UPO’s houden zich slechts bezig met managementtaken, zoals het afstemmen van de productie op de vraag. In de zin van de GMO-regels zijn het echter geen UPO’s, want niet overeenkomstig de GMO-regels erkend.

De rol van de erkenning

In het kader van zijn advies (randnr. 111) maakt de A-G zoals hiervoor reeds opgemerkt onderscheid tussen PO’s en UPO’s enerzijds en niet-erkende entiteiten anderzijds. Dit impliceert dat PO’s en UPO’s erkende entiteiten moeten zijn. Zo bezien lijkt de A-G zich dus op het standpunt te stellen dat uitsluitend activiteiten van erkende PO’s en UPO’s niet onder het kartelverbod vallen. Mits die natuurlijk strikt noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de taken waarmee zij overeenkomstig de GMO-Verordening daadwerkelijk zijn belast. Deze interpretatie wordt overigens door het College van Beroep voor het bedrijfsleven al jaren gevolgd. Zie bijvoorbeeld de blog: CBb bevestigt uitspraak rechtbank in het zilveruienkartel. 

Prijsafspraken en de economische eenheid

Wat de conclusie opmerkelijk maakt is dat binnen erkende PO’s en UPO’s prijsafspraken volgens de A-G gewoon onder de mededingingsregels vallen (randnrs 113-114). Hoe kunnen PO’s en UPO’s dan de producten van de leden verkopen? Het antwoord is simpel. Zij moeten de producten zelfstandig verkopen. Volgens de A-G vormen de producenten samen met de PO of UPO waarvan zij lid zijn namelijk één economische eenheid, vergelijkbaar met een concern. Handelwijzen binnen een concern zijn niet aan de mededingingsregels onderworpen (randnr. 101). De keerzijde is dat de producenten niet mogen meebeslissen over de verkoopprijs van hun producten (randnr. 117). Die bevoegdheid kan uitsluitend bij de PO of UPO liggen.

In Nederland is er al jaren discussie over de vraag of landbouwers en de PO waarvan zij lid zijn één economische eenheid kunnen vormen. Oud-staatssecretaris Dijksma en het Vlaamse Departement van Landbouw en Visserij houden dit niet voor mogelijk. Het standpunt van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) is daarentegen iets genuanceerder. Meer hierover in de blog: Vlaamse overheid publiceert Handleiding mededinging in de landbouw.

Hoe nu verder met verenigingen van landbouwers zonder erkenning?

Als het Hof van Justitie het advies van de A-G overneemt, waartoe overigens geen verplichting bestaat, is de vraag wat dit betekent voor verenigingen van landbouwers zonder erkenning. Kunnen dergelijke verenigingen dan nog wel de productie plannen, het aanbod bundelen en de producten van de leden verkopen? Wat de conclusie van de A-G duidelijk maakt is dat de mededingingsregels in voorkomend geval onverkort van toepassing zullen zijn.

Uiteraard houdt een vereniging van landbouwers zonder GMO-erkenning de mogelijkheid om zich zo te organiseren dat zij samen met haar leden een economische eenheid vormt. In dat geval levert de productieplanning, de aanbodbundeling en de gezamenlijke verkoop waarschijnlijk geen mededingingsrechtelijke problemen op. Wel moet bedacht worden dat deze in situatie bemoeienis van de landbouwers met de verkoopprijs van hun producten uit den boze is.

Verenigingen van landbouwers die geen economische eenheid vormen met hun leden, zullen hun handelwijzen moeten toetsen aan de mededingingsregels. In 2016 heeft de Europese Commissie (Commissie) hiervoor een overzicht gepubliceerd. Dit overzicht wordt besproken in de blog: Mededinging in de landbouw: de Europese Commissie geeft 'guidance'. Hoewel de Commissie zegt positief te staan tegenover samenwerking in de landbouw, is het wel oppassen geblazen. De spreekwoordelijke duivel zit zoals altijd in het detail.

Eric Janssen, advocaat mededingingsrecht en GMO-recht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.