Onteigening ter handhaving van de feitelijke toestand

Dit artikel verscheen oorspronkelijk in Muurbloempjes en debutantes op het 'onteigeningsbal' van de Vereniging van Onteigenings-Advocaten, 2016


Door Mr. G.J.M. de Jager

In artikel 77 lid 1 sub 1 Onteigeningswet (Ow) is neergelegd dat onteigening plaats kan vinden ter handhaving van de feitelijke toestand overeenkomstig een bestemmingsplan of een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening.

Het is een mogelijkheid die maar weinig wordt gebruikt en de vraag is uiteraard of dat terecht is. Uit deze bijdrage zal volgen dat overheden inderdaad terecht wat terughoudend zijn bij de toepassing van deze mogelijkheid.

Wetsgeschiedenis

De mogelijkheid te onteigenen ter handhaving van de feitelijke toestand is in 1972 in de Onteigeningswet gekomen (Stb. 1972, 578). De bedoeling van de regeling is geweest om door onteigening mogelijk te maken dat bestaand gebruik wordt behouden en zo mogelijk wordt geoptimaliseerd in situaties dat het niet nodig is dat nieuwe bouwwerken tot stand worden gebracht. Voorwaarde is wel dat het beheer van overheidswege noodzakelijk wordt geacht. Hierbij kan worden gedacht aan restaureren van monumentale panden of het tegengaan van verkrotting[1].

In de woorden van het Corporate Dienst van Rijkswaterstaat in haar Handreiking Administratieve Onteigeningsprocedure van 16 januari 2016, pag. 11:

Een onteigening om de feitelijke toestand te handhaven komt in het algemeen voor ter bescherming van het bestaande grondgebruik of ter verruiming van dat grondgebruik, zonder dat er sprake is van het tot stand brengen van (bouw)werken. Een onteigening op basis van deze bepaling kan slechts plaatsvinden om bestaande bestemmingen in stand te houden, indien instandhouding op reguliere wijze niet is verzekerd en het voortbestaan van deze (conserverende) bestemmingen ernstig bedreigd wordt. Er moet dus aangetoond worden of een dergelijke bedreiging bestaat. Deze onteigeningsgrondslag “ter handhaving van de feitelijke toestand overeenkomstig een bestemmingsplan” ziet uitsluitend op de bestendiging van het gebruik van gebouwen en gronden overeenkomstig de geldende bestemming.’

Deze overweging in de Handreiking is de resultante van enkele recente Koninklijke Besluiten. Om een idee te krijgen van de (on)mogelijkheden om deze onteigeningstitel te gebruiken, zullen deze besluiten hierna worden besproken.

Kroonjurisprudentie en adviezen Afdeling advisering Raad van State

1. Foppenpolder (Midden-Delfland)

Uit angst dat de op het onteigende aangelegde woningen en trottoir niet in stand zullen blijven vanwege ter plaatse, in afwijking van de door de gemeente bedachte verkaveling, geldende eigendomsverhoudingen, wilde de gemeente Midden-Delfland (uit voorzorg dus) de woningen met trottoir onteigenen. De reeds gerealiseerde toestand moest als onderdeel van een groter woongebied in stand blijven. Dat verzoek werd afgewezen. Het advies dat de Afdeling advisering van de Raad van State de Kroon heeft gegeven over de toepassing van deze onteigeningsmogelijkheid legt de Kroon aan zijn afwijzing ten grondslag. De Raad van State adviseerde als volgt. Er moet, aldus de Raad van State, worden onderzocht of een reële en actuele bedreiging bestaat voor het algemeen belang dat met het geldende bestemmingsplan wordt gediend, de bestendiging van het gebruik van de gronden voor woondoeleinden, tuinen en verkeersdoeleinden. De Raad van State geeft meteen al mee dat het feit dat de eigendomsverhoudingen ter plaatse niet overeenkomen met de in het bestemmingsplan voorziene verdeling van bouwkavels, niet een zodanige bedreiging vormen. Het bewerkstelligen van congruentie tussen de feitelijke verkaveling en de eigendomsverhoudingen is geen algemeen belang ter behartiging waarvan onteigening kan plaatsvinden.

De gemeente Midden-Delfland kon de bedreiging niet op de door de Raad van State verlangde wijze onderbouwen, waarna het verzoek werd afgewezen.

2. Overamstel Buitendijks (Amsterdam)

In de onteigeningsprocedure die leidde tot het Koninklijk Besluit over het onteigeningsplan Overamstel Buitendijks, wilde de gemeente Amsterdam overgaan tot onteigening van gronden met conserverende bestemmingen. Het betrof een gebied waarin de gemeente Amsterdam de reeds bestaande functies roeisport en groen beter op elkaar af wilde stemmen. Onderdeel van het onteigeningsplan waren enkele positief bestemde gebouwen van een roeivereniging. De gemeente Amsterdam was bang dat als zij niet het geheel in eigendom zou krijgen, zij niet in staat zou zijn om de afstemming tussen de roeisport- en groenbestemmingen goed te laten verlopen.

Het ontwerp van het Koninklijk Besluit strekte nog tot goedvinden. De Raad van State was kritischer. De Raad van State zag geen noodzaak voor de onteigening van het erfpachtrecht van de roeivereniging voor zover het betrof de gebouwen waar zij al gebruik van maakte en ook gebruik van zou blijven maken. De Raad van State adviseerde daarom om goedkeuring aan het raadsbesluit te onthouden, voor zover (de bebouwde) delen van het onteigende ongewijzigd zouden blijven worden gebruikt, te meer nu de gemeente (logischerwijs, gegeven de gekozen grondslag) zelf ook uitging van handhaving daarvan (AaRS 13 augustus 2009, WO.09.0308/IV). Ook dit advies werd overgenomen in het Koninklijk Besluit.

Conclusie

Frappant is dat de jurisprudentie met betrekking tot het onteigenen ter handhaving van de feitelijke toestand met name is gevormd door de (kritische) adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State. De Raad van State (overgenomen door de Kroon) heeft duidelijke criteria gesteld bij de toepassing van deze onteigeningsmogelijkheid. Deze criteria komen er – sterk verkort weergegeven – op neer dat alleen als er onmiskenbare signalen zijn dat een reeds verwezenlijkte bestemming (gebruik of bouwen) niet conform deze bestemming in stand zal blijven, terwijl het in het algemeen belang is dat dat wel het geval is, er een voldoende noodzaak is om te onteigenen. Het enkele feit dat eigendomsverhoudingen anders zijn (geworden) dan een door de gemeente bedachte verkaveling is daarvoor in ieder geval onvoldoende. De lat ligt dus vrij hoog voor overheden en terecht ook dat er daarom terughoudend gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheid in de Onteigeningswet.

[1] J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, A.W. van Engen, Recht en Praktijk 22, Onteigening, Kluwer, Deventer 2003, p. 33.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.