Optreden NVWA onder de loep

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is in Nederland belast met de controle en handhaving van de voedselveiligheid. In dat kader bezoeken inspecteur van de NVWA regelmatig restaurants en levensmiddelenbedrijven en nemen zij bij geconstateerde overtredingen maatregelen. De NVWA heeft daartoe een aantal bevoegdheden, zoals het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en bijvoorbeeld het opleggen van een bestuurlijke boete. Bij toepassing van deze bevoegdheden is de NVWA uiteraard wel gebonden aan de daarbij geldende wetgeving, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De rechtbank Rotterdam heeft in een uitspraak van 30 november 2018 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBROT:2018:9790&keyword=%22Rechtbank+Rotterdam%22+%2230+november+2018%22+%22NVWA%22+%2230+november+2018.%22) getoetst of de NVWA op juiste wijze een last onder dwangsom heeft opgelegd. De casus was als volgt.

Een restaurant is in de periode van 25 juni 2015 tot en met 13 juli 2016 veelvuldig door de NVWA geïnspecteerd, waarna meerdere waarschuwingen en boetes zijn opgelegd vanwege overtreding van de toepasselijke hygiënevoorschriften. In het restaurant werd zelfbereid voedsel aangetroffen dat langer dan voorgeschreven werd bewaard. Daarmee handelde het restaurant in strijd met artikel 2, eerste lid van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen en artikel 5 eerste lid en tweede lid laatste alinea van Verordening (EG) nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne. Deze bepalingen borgen dat levensmiddelenbedrijven zich houden aan hygiënecodes. Dat zijn codes die zijn gebaseerd op de HACCP-beginselen (hazard analysis and critical control points). Met een HACCP-systeem wordt de hygiëne bij de bereiding en productie van levensmiddelen gewaarborgd. Voor verschillende sectoren zijn er hygiënecodes opgesteld die door de NVWA zijn goedgekeurd. Aan de hand van deze hygiënecodes kunnen exploitanten van levensmiddelenbedrijven eenvoudiger de juiste regels in hun bedrijf implementeren. Ook voor de horeca is een hygiënecode opgesteld. Daarin is onder meer opgenomen dat zelfbereide producten tot twee dagen na bereiding kunnen worden bewaard bij 7 graden of kouder en tot drie dagen na bereiding kunnen worden bewaard bij 4 graden of kouder.

Vanwege de geconstateerde overtredingen wordt door de inspecteurs een voornemen tot sluiting van het restaurant of het stilleggen van de bereidings- en behandelingsprocessen van levensmiddelen uitgereikt. Bij een (her)controle op 8 september 2016 wordt door inspecteurs van de NVWA geconstateerd dat er nog altijd niet wordt voldaan aan de wettelijke hygiënevoorschriften. Op 11 oktober 2016 heeft het restaurant kennelijk alles op orde, maar tijdens een controle op 8 december 2016 wordt er volgens de inspecteurs wederom niet gehandeld volgens de hygiënecode voor de horeca. In de koelcel treffen inspecteurs dan zelfbereide levensmiddelen aan die langer dan twee of drie dagen zijn bewaard.

De overtreding is voor de NVWA aanleiding om bij besluit van 9 december 2016 een last onder dwangsom op te leggen. De last houdt in dat in het restaurant de bereidings- en behandelingsprocessen van levensmiddelen en het opslaan van alle producten moet stoppen. Bij overtreding van de last verbeurt het restaurant een dwangsom van € 5.000,- per dag, met een maximum van € 50.000,-. Diezelfde dag en daaropvolgende vijf dagen controleert de NVWA of het restaurant zich houdt aan de opgelegde last onder dwangsom. Daarbij treffen de inspecteurs zelfbereide producten en gerechten aan in het restaurant. Omdat dit een overtreding van de opgelegde last inhoudt, neemt de NVWA een invorderingsbesluit voor het bedrag van € 30.000,- aan verbeurde dwangsommen. Het restaurant heeft tegen de besluiten tot oplegging van de last onder dwangsom en tot invordering van de verbeurde last zonder succes bezwaar aangetekend bij de Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Minister) en gaat in beroep bij de rechtbank.

De rechtbank oordeelt dat het beroep in ieder geval op formele gronden gegrond is. De Minister heeft namelijk het bezwaar ongegrond verklaard zonder de bezwaarmaker eerst te horen. Dat moet wel op grond van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister kan weliswaar op grond van artikel 7:3 Awb beslissen zonder de belanghebbende te horen, maar dat kan slechts in de in de wet genoemde gevallen. Omdat in dit geval niet uit het bezwaarschrift aanstonds bleek – door de rechter vertaalt naar op het eerste gezicht duidelijk was - dat het bezwaar kennelijk ongegrond was, heeft de Minister niet mogen afzien van het horen van de bezwaarmaker. De rechtbank acht het niet zinvol om de bezwaarprocedure om deze reden opnieuw te doorlopen, nu de bezwaarmaker in beroep zijn standpunt schriftelijk en mondeling naar voren heeft kunnen brengen.

Belangrijker is dat het besluit ook op materiële gronden onderuit gaat. De rechtbank oordeelt namelijk dat een opgelegde last niet verder mag strekken dan nodig is om de geconstateerde overtreding te herstellen en daar heeft de NVWA een fout gemaakt. Ter zitting heeft de Minister aangegeven dat op 8 december 2016 zelfbereide producten zijn aangetroffen die langer dan toegestaan zijn bewaard, terwijl voor de overige producten aan de wettelijke voorschriften werd voldaan. De rechtbank vindt dat de Minister door het verbieden van de opslag van alle producten en niet alleen van de zelfbereide producten, feitelijk de sluiting van het restaurant heeft bewerkstelligd. Dat strekt volgens de rechtbank verder dan noodzakelijk is om de geconstateerde overtreding te beëindigen. De rechtbank vernietigt om die reden de last onder dwangsom voor zover die de opslag van alle producten (en niet alleen de zelfbereide producten) verbiedt. Daarmee is meteen ook het invorderingsbesluit van de baan, omdat uit de controlerapporten niet blijkt dat er na oplegging van de last onder dwangsom zelfbereide producten zijn aangetroffen. De gang naar de rechter bespaart het restaurant dus € 30.000,- aan verbeurde dwangsommen en met deze uitspraak in de hand is het voor het restaurant mogelijk om eventuele schade die door toedoen van het besluit is veroorzaakt op de Minister te verhalen.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.