Overheid aansprakelijk voor psychisch letsel militair na uitzending

Overheid aansprakelijk voor psychisch letsel militair na uitzending

Annotatie in «JIN» 2013, aflevering 6.
Centrale Raad van Beroep 25 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1164

Werkgeversaansprakelijkheid. Psychisch letsel. Militair. Schade. Causaal verband.
Overheid aansprakelijk voor psychisch letsel militair na uitzending, wegens schending zorgplicht in de vorm van verzuim verstrekken van adequate nazorg.

Essentie uitspraak: Dutchbatter verzoekt in 2000 per brief de minister om vergoeding van alle geleden schade ten gevolge van de uitzending naar het voormalige Joegoslavië. Tijdens deze uitzending heeft hij traumatische ervaringen opgedaan. Deze ervaringen bestaan uit ernstige fysieke en mentale spanningen, vermoeidheid en angstige situaties. Voorts stelt hij dat de PTSS-stoornis, ten gevolge van het ontbreken van adequate nazorg, een chronisch karakter heeft gekregen. De Dutchbatter stelt dat de geboden nazorg zowel in Srebrenica als bij thuiskomst in Nederland (en de jaren daarna) volstrekt onvoldoende is geweest. De Centrale Raad van Beroep oordeelde als volgt. Samenvattend moet geconstateerd worden dat in het dossier geen enkel bewijs is te vinden waaruit blijkt dat aan betrokkene onmiddellijk na het vertrek uit Srebrenica, dan wel binnen korte tijd daarna, enige actieve nazorg is geboden. Zo is er geen psychologische debriefing verricht, terwijl evenmin gezegd kan worden dat anderszins een adequate psychologische opvang heeft plaatsgevonden. Weliswaar heeft betrokkene enkele bijeenkomsten bijgewoond in die periode, maar uit hetgeen betrokkene daarover heeft verklaard, kan niet worden afgeleid dat daarbij zodanige nazorg is aangeboden. Hieraan kan niet afdoen dat, zoals door de minister aangevoerd, het opdringen van hulp of behandeling niet werkt, indien iemand daar zelf niet aan toe is. De hier aan de orde zijnde nazorg behoefde niet zover te gaan dat van het opdringen van hulp of behandeling sprake was. Op duidelijke wijze ter beschikking stellen, zou voldoende zijn geweest. Nu sprake is van schending van de zorgplicht moet het causaal verband met de PTSS als een gegeven worden beschouwd, tenzij de minister aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan nazorg kan worden toegeschreven. Daarin is de minister niet geslaagd.

NOOT
1. De hier nader te bespreken uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (‘de Raad’) heeft meermaals in de schijnwerpers van de media gestaan. De reden voor deze aandacht laat zich gemakkelijk raden. Het betreft namelijk een belangwekkende uitspraak waarin de Raad oordeelt dat de minister van Defensie (‘de minister’), in zijn rol als overheidswerkgever, ernstig tekort is geschoten in zijn zorgplicht jegens een militaire ambtenaar, een voormalige ‘Dutchbatter’ die in de periode januari tot en met juli 1995 aanwezig was bij de val van Srebrenica. Voldoende reden om deze uitspraak nader te bespreken en aandacht te besteden aan zowel de zorgplicht van de overheidswerkgever als de zorgplicht van de civiele werkgever.

2. De Dutchbatter verzoekt in 2000 per brief de minister om vergoeding van alle geleden schade ten gevolge van de uitzending naar het voormalige Joegoslavië. Tijdens deze uitzending heeft hij traumatische ervaringen opgedaan. Deze ervaringen bestaan uit ernstige fysieke en mentale spanningen, vermoeidheid en angstige situaties. Een mortierinslag vlakbij de Dutchbatter heeft ook bijgedragen aan deze traumatische ervaringen. In 1999 heeft de Dutchbatter zich onder psychiatrische behandeling gesteld wegens een Post Traumatische Stress Stoornis (PTSS). In de brief stelt de Dutchbatter dat voorzienbaar was dat de missie op een ramp zou uitlopen. Hij stelt tevens dat vanwege het uitblijven van noodzakelijke maatregelen bij hem PTSS is ontstaan. Voorts stelt hij dat deze stoornis, ten gevolge van het ontbreken van adequate nazorg, een chronisch karakter heeft gekregen. Bij besluit in 2003 heeft de minister geweigerd aansprakelijkheid voor de geleden schade te erkennen. De door de Dutchbatter gevraagde schadevergoeding is afgewezen. Vervolgens heeft de minister in 2004 het hiertegen door de Dutchbatter gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

3. Tegen dit besluit op bezwaar heeft de Dutchbatter in 2005 beroep ingesteld bij de Rechtbank ’s-Gravenhage (1 november 2005, TAR 2005/182). De rechtbank oordeelt dat dit besluit moet worden getoetst aan de norm voor ambtelijke werkgeversaansprakelijkheid. Deze norm is door de Raad (CRvB 22 juni 2000, «JOR» 2000/230 m.nt. C.J.M. Klaassen, TAR 2000/112 m.nt. K. Festen-Hoff) geformuleerd voor die gevallen waarin een ambtenaar in de uitoefening van zijn dienstbetrekking schade heeft geleden. De Raad zag hiertoe aanleiding omdat de tot dan toe gehanteerde toetsingsmaatstaven (te weten: voor schadevergoeding kan (alleen dan) aanleiding zijn indien de schade het gevolg is van onrechtmatig handelen van het bestuursorgaan) in de praktijk tot onduidelijkheden leidden. De norm voor de aansprakelijkheid van de overheidswerkgever is door de Raad als volgt geformuleerd (zie ook CRvB 8 mei 2002, TAR 2002/140):

Voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid.”

4. Deze norm is gelijkluidend met hetgeen is bepaald in art. 7:658 BW. Bij de totstandkoming van voornoemde norm verwijst de Raad expliciet naar deze civielrechtelijke bepaling. Indien een civielrechtelijke werknemer met succes zijn werkgever aansprakelijk wil stellen, dan dient hij op grond van dit artikel te stellen (en zo nodig te bewijzen) dat hij schade heeft geleden in de uitoefening van zijn werkzaamheden. In dat geval is de werkgever aansprakelijk voor de schade van de werknemer (zie in dit kader ook «JIN» 2011/570, m.nt. Houweling). De werkgever kan aan deze aansprakelijkheid ontkomen indien hij bewijst dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan en/of indien de werknemer opzettelijk en/of bewust roekeloos heeft gehandeld. Daarnaast is er voor de werkgever een escape indien het causaal verband tussen de schending van de zorgplicht en de schade ontbreekt (zie voor het bewijs van het causaal verband tussen werk en psychische klachten en de zorgplicht van de werkgever: M.S.A. Vegter, ‘Causaal verband en zorgplicht bij werkgeversaansprakelijkheid voor stressklachten’, ArbeidsRecht 2008,32).

5. De norm voor (ambtelijke) werkgeversaansprakelijkheid is (ook) van toepassing op psychische schade. In dit kader is door de Rechtbank ’s-Gravenhage in deze kwestie verwezen naar een arrest van de Hoge Raad (11 maart 2005, «JAR» 2005/84, m.nt. M.S.A. Vegter). In dit arrest oordeelt de Hoge Raad dat de “tekst van art. 7:658 BW noch de geschiedenis van dit artikel dwingt tot de beperkte opvatting dat dit artikel slechts betrekking heeft op de situatie dat aan de werknemer fysieke schade is toegebracht”. Onder verwijzing naar dit arrest oordeelt de Raad in 2005 (CRvB 8 september 2005, TAR 2005/177) voor het ambtenarenrecht gelijkluidend. Namelijk dat “de zorgplicht van de werkgever zich mede uitstrekt tot het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn” (zie in dit kader ook CRvB 1 juli 2004, TAR 2004/141). De Raad stelt tevens, om aan de vraag toe te komen inzake de schending van de zorgplicht, dat een oorzakelijk verband moet bestaan tussen het werk of de werkomstandigheden en de psychische schade.

6. De Rechtbank ’s-Gravenhage heeft de conclusie getrokken dat de benodigde voorzorgsmaatregelen niet waren genomen en dat de minister niet aan de op hem rustende zorgplicht heeft voldaan. In dit oordeel wordt verwezen naar de uitgebrachte onderzoeksrapporten over de kwestie-Srebrenica waarin wordt gesproken over “een hopeloze, gevaarlijke en traumatische situatie”.

7. In het hoger beroep op deze uitspraak staat volgens de Raad vast dat de Dutchbatter aanspraak kan maken op alle voorzieningen die voortvloeien uit zijn rechtspositie als militair ambtenaar. De Raad stelt voorop dat in onderhavige procedure niet aan de orde is welke schadeposten concreet voor vergoeding in aanmerking komen. In hoeverre daarbij rekening moet worden gehouden met het aan de Dutchbatter toegekende bedrag van € 125.000,= netto, is ook (nog) niet aan de orde. Dit bedrag is uitgekeerd in het kader van een zogenaamde ereschulderkenning. Dit betreft een bijzondere erkenning voor veteranen met blijvende lichamelijke of psychische schade ten gevolge van hun uitzending. In onderhavig geschil gaat het om de vergoeding van nog resterende schade, die niet door deze rechtspositionele voorzieningen wordt gedekt.

8. De Raad oordeelt dat de Rechtbank ’s-Gravenhage terecht als uitgangspunt heeft genomen dat in onderhavige situatie dient te worden getoetst aan de maatstaf of de minister de volgens vaste rechtspraak op de overheidswerkgever rustende zorgplicht is nagekomen. De Raad overweegt ook dat de zorgplicht van de minister niet mag worden beoordeeld aan de hand van onder oorlogsomstandigheden genomen operationele beslissingen. In 2003 is door de Raad overwogen dat de aard van het militaire bedrijf zich daartegen verzet (CRvB 5 juni 2003, LJN AN8521). Hierdoor kan niet worden geconcludeerd dat door de missie een schending van de zorgplicht heeft plaatsgevonden.

9. De minister stelt zich in het hoger beroep primair op het standpunt dat hij heeft voldaan aan de plicht tot nazorg. Hij verwijst daarbij naar het beleid inzake nazorgactiviteiten. Subsidiair stelt de minister dat, indien sprake zou zijn van gebrekkige nazorg, de PTSS van de Dutchbatter niet het gevolg is van dit gebrek. De Dutchbatter stelt daarentegen dat de geboden nazorg zowel in Srebrenica als bij thuiskomst in Nederland (en de jaren daarna) volstrekt onvoldoende is geweest.

10. De Raad oordeelt dat de onmogelijkheid om een (psychologische) debriefing in het uitzendgebied te laten plaatsvinden, niet dient te worden aangemerkt als een tekortkoming die voor rekening van de minister dient te komen. In Zagreb, een plaats waar de militairen na de val van Srebrenica naartoe zijn gebracht, heeft evenmin een psychologische dan wel operationele debriefing plaatsgevonden. De Raad benadrukt dat nu geen debriefing in het uitzendgebied had kunnen plaatsvinden, dit aanleiding had moeten zijn om dit wél in Zagreb te laten plaatsvinden. De Raad noemt het ook geen blijk van zorgvuldige nazorg dat de militairen na terugkeer in Nederland, zonder dat enig gesprek met hen is gevoerd, acht weken vakantieverlof hebben gekregen. Bij de debriefing die in september 1995 in Nederland heeft plaatsgevonden, is volgens de Dutchbatter geen sprake geweest van psychologische opvang, althans deze is niet actief geboden. De Raad oordeelt dat daarvan uit wordt gegaan, nu de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit onjuist is. Met betrekking tot de in oktober 1995 (persoonlijk) gehouden re-integratiegesprekken met de militairen, stelt de Dutchbatter dat hij daarvoor niet was uitgenodigd. Hij was overigens verhinderd om hieraan deel te nemen. De Raad stelt dat de minister er niet in is geslaagd deze stelling te weerleggen. Nu deze stelling wordt ondersteund door verklaringen van andere Dutchbatters, gaat de Raad ervan uit dat de Dutchbatter niet was uitgenodigd voor een re-integratiegesprek. De Raad oordeelt, ook gelet op het feit dat de afwezige militairen niet alsnog voor een dergelijk gesprek zijn uitgenodigd, dat de minister hier tekort is geschoten.

11. Voorts overweegt de Raad dat geen enkel bewijs is te vinden dat aan de Dutchbatter onmiddellijk na vertrek uit Srebrenica, dan wel binnen korte tijd daarna, enige actieve nazorg is geboden. In dit kader verwijst de Raad naar het ontbreken van een psychologische debriefing en dat geen sprake is geweest van enige vorm van adequate psychologische opvang. De Raad gaat specifiek in op hetgeen van de minister mag worden verwacht. Hij overweegt dat de nazorg in onderhavig geval niet zover hoeft te gaan dat sprake zou moeten zijn van het opdringen van hulp of behandeling. De Raad acht het voldoende dat deze nazorg op duidelijke wijze ter beschikking zou zijn gesteld aan de Dutchbatter. Nu dit niet het geval is geweest, oordeelt de Raad dat de minister heeft gehandeld in strijd met zijn zorgplicht zoals vastgesteld in de rechtspraak van de Raad. Bij dit oordeel wordt verwezen naar de geboden nazorg aan de Dutchbatter in de periode onmiddellijk na de val van de enclave Srebrenica tot aan de tweede helft van 1996. Deze nazorg voldeed niet aan de normen die daaraan kunnen worden gesteld.

12. Nu sprake is van een schending van de zorgplicht, overweegt de Raad dat het causaal verband met de PTSS als een gegeven moet worden beschouwd. Dit is slechts anders indien de minister aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan nazorg kan worden toegeschreven. De minister wordt door de Raad niet gevolgd in zijn standpunt dat de PTSS te wijten is aan andere stoornissen die bij de Dutchbatter zijn vastgesteld en/of zijn weigering passende therapieën te ondergaan en/of medicatie te gebruiken. De Raad oordeelt dat ook hier de bewijslast op de minister rust.

13. Het lijkt erop dat de Raad hier de zogenaamde omkeringsregel hanteert. Deze regel is in de civiele rechtspraak tot stand gekomen. De Hoge Raad formuleerde deze regel als volgt: “wanneer een werknemer bij zijn werk is blootgesteld aan voor de gezondheid gevaarlijke stoffen, het door de werknemer te bewijzen oorzakelijk verband aangenomen moet worden indien de werkgever heeft nagelaten de maatregelen te treffen die redelijkerwijs nodig zijn om te voorkomen dat de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt” (HR 17 november 2000, NJ 2001, 596, m.nt. W.D.H. Asser). Deze regel is nader uitgelegd in een arrest van de Hoge Raad uit 2006 (HR 23 juni 2006, «JAR» 2006/174, m.nt. M.S.A. Vegter) waaruit volgt dat voor toepassing van de omkeringsregel nodig is “dat de werknemer niet alleen stelt en zo nodig bewijst dat hij gedurende zijn werkzaamheden is blootgesteld aan voor de gezondheid gevaarlijke stoffen, maar ook dat hij stelt en zo nodig aannemelijk maakt dat hij lijdt aan een ziekte of aan gezondheidsklachten welke door die blootstelling kunnen zijn veroorzaakt. De enkele omstandigheid dat een werknemer bij zijn werk is blootgesteld aan voor de gezondheid gevaarlijke stoffen rechtvaardigt in gevallen als het onderhavige dan ook niet toepassing van die regel.”

14. Voorheen achtte de Raad een causaal verband tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade “(eerst) aanwezig indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de bij die ambtenaar aan het licht getreden ziekte daadwerkelijk hebben veroorzaakt” (CRvB 19 september 2002, TAR 2003/25). In eerdere rechtspraak oordeelde de Raad specifiek met betrekking tot psychische schade en de causaliteit dat “in meerdere mate sprake zal moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen” (CRvB 8 september 2005, TAR 2005/177). De Raad lijkt in onderhavige uitspraak (nog) meer aansluiting te zoeken bij art. 7:658 BW door de omkeringsregel ten aanzien van de bewijslast van het causaal verband toe te passen. Hierdoor zal de bewijspositie van de (militaire) ambtenaar minder zwaar zijn dan voorheen en meer vergelijkbaar zijn met die van de civielrechtelijke werknemer.

15. De Raad heeft in deze uitspraak duidelijk antwoord gegeven op de vraag wat van een overheidswerkgever jegens haar militairen mag worden verwacht met betrekking tot het verlenen van nazorg. De Raad is tot het oordeel gekomen dat de minister ten onrechte heeft geweigerd aansprakelijkheid voor de door de Dutchbatter gestelde schade te erkennen en de gevraagde schadevergoeding op die grond af te wijzen. Ik acht dit een juridisch correct oordeel. De overheidswerkgever dient (als goed werkgever) jegens haar militairen zorg te dragen voor (kenbare) opvang en adequate nazorg. Dit geldt temeer nu militairen tijdens hun uitzending te maken kunnen krijgen met schokkende gebeurtenissen. Hierdoor is een trauma, dan wel een PTSS niet uit te sluiten. Daar doet het feit dat zij getraind zijn voor hun uitzendingen niets aan af. Enige vorm van adequate psychologische opvang is derhalve geboden. In dit kader is een parallel te trekken met de trauma’s opgedaan door treinmachinisten die te maken hebben gehad met zelfdodingen op het spoor. Ook in dat geval geldt dat deze incidenten op zichzelf genomen niet voor rekening van de werkgever komen (zie bijv. Hof Amsterdam 28 juni 2011, LJN BR4836). De nazorg daarentegen is van essentieel belang bij beantwoording van de vraag of is voldaan aan de op de werkgever rustende zorgplicht. Ik zet echter vraagtekens bij de toepassing van de omkeringsregel indien sprake is van psychische schade (zoals in onderhavige casus). Deze regel is tot stand gekomen en nader uitgelegd in zeer casuïstische jurisprudentie waarin voor de gezondheid gevaarlijke stoffen een rol hebben gespeeld. Van een vergelijkbare casus is geenszins sprake. Mijns inziens kan de omkeringsregel dan ook niet zonder meer worden toegepast in zaken als de onderhavige. Dit geldt temeer nu vele oorzaken ten grondslag kunnen liggen aan psychische schade (zie voor een vergelijkbaar oordeel inzake de toepassing van de omkeringsregel in RSI-zaken: conclusie A-G J. Spier voor HR 9 januari 2009, LJN BF8875).

16. Tot slot is het niet ondenkbaar dat andere Dutchbatters hun recht proberen te halen en zich daarbij op het standpunt stellen dat de minister de op hem rustende zorgplicht heeft geschonden. Dit zal per geval moeten worden beoordeeld. Met deze uitspraak, waardoor de rechtspositie van de militaire ambtenaar aanzienlijk is versterkt, heeft de Raad mijns inziens daarvoor een duidelijke maatstaf gecreëerd.

Deze annotatie is verschenen in: JIN Geannoteerd 2013, aflevering 6, nummer 107.
 «JIN» 2013/107.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.