Staatssteun en onteigening: de casus Harlingen

In een tussenvonnis van 1 juli 2015 kwam de rechtbank Noord-Nederland tot de conclusie dat er sprake is van onrechtmatige staatssteun aangezien de gemeente Harlingen een vloerenfabriek ten onrechte op onteigeningsbasis volledig schadeloos had gesteld in ruil voor een bedrijfsterrein. Als gevolg hiervan heeft de vloerenfabriek volgens de rechtbank onrechtmatige steun ontvangen.

Casus

Een vloerenfabriek en de gemeente Harlingen onderhandelden in de periode 2008-2009 over de verkoop van een stuk grond waarop de vloerenfabriek stond. Uiteindelijk bereikten partijen overeenstemming. De gemeente kocht de grond voor 8,5 miljoen euro, 2  miljoen euro meer dan de marktwaarde van de grond. Onderdeel van de afspraak was dat de vloerenfabriek binnen de gemeente zou verhuizen. Jaren later startte de gemeente Harlingen een procedure bij de rechtbank Noord-Nederland en vorderde onder andere (i) een verklaring voor recht dat er onrechtmatige steun was vertrekt en (ii) dat de vloerenfabriek zou worden veroordeeld een deel van de ontvangen vergoeding terug te betalen.

De door de rechtbank aangelegde staatssteuntoets

De vloerenfabriek voerde aan de dat de gemeente Harlingen haar recht op terugbetaling van een deel van de schadeloosstelling had verwerkt. De rechtbank overweegt dat ook met betrekking tot terugbetaling van (ongeoorloofde) staatssteun een (geslaagd) beroep op rechtsverwerking denkbaar is. Hierbij moet wel de nodige terughoudendheid betracht worden. Onder zeer uitzonderlijke omstandigheden kan het vertrouwensbeginsel aan terugbetaling in de weg staan. In het onderhavige geval slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet omdat nergens uit blijkt dat de vloerenfabriek is nagegaan of de transactie met de gemeente Harlingen staatssteunproof was.

Uit artikel 107 lid 1 VWEU volgt dat als staatssteun wordt gekwalificeerd een maatregel die (i) afkomstig is van de staat of met staatsmiddelen is bekostigd, waardoor (ii) een of meerdere ondernemingen (iii) worden bevoordeeld, (iv) als gevolg waarvan (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. De onderhavige zaak spitst zich toe op de vraag of de vloerenfabriek is bevoordeeld.

Onder verwijzing naar de Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties had de gemeente Harlingen betoogd dat er sprake van een vermoeden van een niet-marktconforme prijs, nu de in de Mededeling beschreven handelwijze niet was gevolgd. De rechtbank is echter van mening dat de Mededeling niet van toepassing is, aangezien deze enkel ziet op verkoop van grond. Ook zonder dat sprake is van een vermoeden moet evenwel nagegaan worden of aan de eis van marktconformiteit is voldaan. Hierbij stelt de rechtbank vast dat de vergoeding die de vloerenfabriek heeft ontvangen voor het ongesaneerde bedrijfsterrein niet marktconform was. Het bedrag dat marktpartijen in 2009 bereid waren te betalen voor de grond in gesaneerde staat was beduidend lager dan de overeengekomen vergoeding. Bovendien hadden de saneringskosten voor rekening van de vloerenfabriek moeten komen.

In de ogen van de vloerenfabriek had zij geen ongeoorloofd voordeel ontvangen, nu de vergoeding op onteigeningsbasis was vastgesteld. Hiertoe verwees zij naar de beschikking in de Nedalco casus. De rechtbank volgt de vloerenfabriek niet. Anders dan in de Nedalco casus was er (nog) geen formeel onteigeningsbesluit. Daarbij was ook de planologische grondslag voor een onteigeningsbesluit (het bestemmingsplan) nog niet gereed. Evenmin hadden partijen expliciet op onteigeningsbasis onderhandeld. Bovendien werd er in de koopovereenkomst niet naar een onteigeningswaarde gewezen. Tot slot ging volgens de rechtbank het initiatief oorspronkelijk niet van de gemeente, maar van de vloerenfabriek uit.

De conclusie van de rechtbank is dan ook dat de vloerenfabriek onrechtmatige steun heeft ontvangen. Voor die situatie had de vloerenfabriek in reconventie gevorderd dat de gemeente Harlingen veroordeeld zou worden de transactie bij de Europese Commissie te melden. Deze vordering wordt afgewezen. Van de gemeente kan volgens de rechtbank niet worden verwacht dat zij bij de Europese Commissie een standpunt inneemt dat in strijd is met de huidige zienswijze en het oordeel van de rechtbank. De vraag is nu welke gevolgen het oordeel van de rechtbank heeft voor de transactie. Is deze slechts gedeeltelijk of integraal nietig? Partijen mogen zich daar nog over uitlaten.

Commentaar

Kern van de onderhavige zaak is of de vloerenfabriek op onteigeningsbasis schadeloos gesteld had kunnen worden. Dit is relevant omdat een onteigende partij op grond van de Onteigeningswet recht heeft op “een volledige vergoeding voor alle schade, die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt“. Volledige schadevergoeding is buiten het onteigeningsrecht vrij uitzonderlijk aangezien een benadeelde normaliter ten minste een deel van de schade als gevolg van rechtmatig overheidsoptreden zelf moet dragen. Bovendien laat de beschikking in de Salmon net licences buy-out scheme zaak zien dat een vergoeding voor het vrijwillig accepteren van een nadeel sowieso al snel een selectief voordeel oplevert. Dat op basis van de Onteigeningswet volledige schadevergoeding wel mogelijk is heeft te maken met het wettelijke karakter. De Onteigeningswet verplicht immers tot het betalen van compensatie, geeft met betrekking tot de hoogte van het te betalen bedrag geen ruimte en is toepasbaar voor alle ondernemingen in alle sectoren in Nederland. Zoals kan worden opgemaakt uit beschikking in de zaak Automontagebedrijf Steenbergen levert volledige schadevergoeding in die situatie geen selectief voordeel op.

Het zal duidelijk zijn dat op onteigeningsbasis schadevergoeding kan worden betaald indien de overheid de reële mogelijkheid heeft om te onteigenen en het onteigeningsbesluit is genomen. Het zelfde geldt als de overheid weliswaar de reële mogelijkheid heeft om te onteigenen, maar nog geen onteigeningsbesluit heeft genomen. In dat geval hangt het spreekwoordelijke Zwaard van Damocles  boven de onderhandelingen. De beschikking in de zaak Zwaaikom leert ons dat volledige schadeloosstelling op onteigeningsbasis ook mogelijk is als vrijwillige medewerking van de benadeelde nodig is om een bestuurlijke impasse te doorbreken. Of los van een bestuurlijke impasse volledige schadevergoeding op onteigeningsbasis ook mogelijk is als er slechts sprake is van een onomkeerbaar proces dat uiteindelijk kan leiden tot onteigening, is de vraag. Er zijn geen voorbeelden uit de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie bekend. Dan hebben we tot slot de situatie dat onteigening niet speelt. Alsdan is er geen ruimte voor volledige schadevergoeding op onteigeningsbasis.

De onderhavige zaak laat zien dat ondernemingen die met de overheid onderhandelen over te verkopen grond niet te lichtvaardig moeten aannemen dat zij op onteigeningsbasis volledig schadeloos gesteld kunnen worden zonder de staatssteunregels te schenden. Na jaren kunnen ze van een koude kermis thuiskomen.

Wat in het vonnis van de rechtbank nog opvalt is dat de gemeente Harlingen na jaren ongestraft mag terugkomen op een eerder gesloten contract. De gemeente is zelfs niet verplicht de maatregel alsnog bij de Europese Commissie aan te melden. Dat de gemeente nu niet meer bereid is de overeenkomst na te komen zou niet aan de melding in de weg mogen staan. Oorspronkelijk bestond deze bereidheid wel. Bovendien kan de Europese Commissie, anders de nationale rechter, vaststellen dat een steunmaatregel toelaatbaar is.

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.