Structurele aanpak stikstof – Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft het Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering voor consultatie beschikbaar gesteld. Wat beoogt dit wetvoorstel? In dit blog schetsen wij de achtergronden van het wetsvoorstel en de inhoud daarvan.

Stikstofbelasting en structurele aanpak stikstof

Allereerst enkele opmerkingen over de achtergrond van het wetsvoorstel.

Nederland kent al decennia een hoge stikstofbelasting van natuur, waaronder een groot aantal Natura 2000-gebieden met habitattypen en leefgebieden van soorten die gevoelig zijn voor stikstof. Een teveel aan stikstof (ammoniak en stikstofoxiden) in deze gebieden heeft negatieve effecten op de kwaliteit van de natuur en als gevolg daarvan op de biodiversiteit. Het kabinet heeft daarom in december 2019 aangekondigd aan een structurele aanpak voor de stikstofproblematiek te werken. Kern van deze aanpak is te werken aan herstel en versterking van de natuur en het terugdringen van de stikstofuitstoot op deze voor stikstof gevoelige natuurgebieden.

De structurele aanpak van het kabinet moet mede een oplossing bieden voor de situatie die is ontstaan na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. In deze uitspraak oordeelde de Raad van State dat het toen geldende programma aanpak stikstof (hierna: PAS), niet voldoende waarborgen bood voor natuurbehoud en -herstel in de Natura 2000-gebieden. Het PAS mocht niet langer dienen als basis voor natuurtoestemmingen voor plannen of projecten.

Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in drie instrumenten

-       het instellen van een streefwaarde per Natura 2000-gebied dat voor stikstof gevoelig is;

-       het maken van programma ‘stikstofreductie en natuurverbetering’;

-       een monitorings- en bijsturingssysteem wat betreft de voortgang van de nieuwe aanpak.

Streefwaarde 

Er wordt per Natura 2000-gebied een streefwaarde vastgesteld. Het streven is dat in 2030 voor ten minste 50 procent van de hectaren met voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden in Natura 2000-gebieden een stikstofdepositie geldt waarmee de kritische depositiewaarde niet meer wordt overschreden. Met deze regel wordt tevens een substantiële daling gerealiseerd op de overige hectares van het betreffende gebied.

De kritische depositiewaarde voor stikstof is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende of vermestende werking van stikstofdepositie. Stikstofgevoelige natuurgebieden zijn gedefinieerd als die gebieden waarin habitattypen voorkomen die een kritische depositiewaarde hebben die lager is dan 2400 mol stikstof per hectare per jaar.

De per Natura 2000-gebied vast te stellen streefwaarde gaat uit van de per hectare strengst geldende kritische depositiewaarde, namelijk die van de meest kwetsbare soort of habitattype in dat gebied.

Door een streefwaarde te formuleren op basis van de kritische depositiewaarde met daaraan gekoppeld ook het treffen van bronmaatregelen (zie hierna), wordt het risico op aantasting van de natuurkwaliteit door stikstof in een belangrijk deel van de gebieden uitgesloten en voor het overige deel verminderd.

Belangrijk is dat als de streefwaarde voor 2030 niet zou worden behaald, dat geen directe gevolgen heeft voor de vergunningverlening, zo volgt uit het wetsvoorstel. De streefwaarde speelt namelijk geen rol in de toetsing van plan- en projecteffecten. Bij toestemmingsverlening wordt namelijk beoordeeld of negatieve effecten optreden in het licht van de instandhoudingsdoelen die per gebied zijn vastgesteld. Behoud van natuurwaarden moet daarbij geborgd zijn en, in voorkomend geval, natuurherstel en -uitbreiding moeten daarbij mogelijk blijven. Het kabinet voorziet overigens dat de maatregelen die nu voorzien worden, sowieso een positief effect zullen hebben op de vergunningverlening in het komende decennium.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

Om te verzekeren dat de streefwaarde wordt behaald, wordt een programma met maatregelen van kracht. Dat programma is het programma ‘stikstofreductie en natuurverbetering’. Dit programma heeft een tweeledig doel.

De eerste doelstelling is het verminderen van de stikstofbelasting op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden overeenkomstig de daarvoor vastgestelde streefwaarde. Daarvoor zal het programma vooral in stikstofemissiebeperkende maatregelen moeten voorzien.

De tweede doelstelling is de veel bredere overalldoelstelling, waar de vermindering van de stikstofbelasting ondersteunend in is, namelijk het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuurlijke habitattypen en leefgebieden van soorten in de Natura 2000-gebieden in termen van behoud, uitbreiding of verbetering daarvan.

Om die doelstelling te bereiken moeten niet alleen bronmaatregelen ten aanzien van stikstof worden getroffen, maar moet het programma ook voorzien in een verdere verbetering van de betrokken natuurwaarden.

Het programma is uitdrukkelijk niet een programmatische aanpak. Het programma creëert daarmee geen stikstofruimte die kan worden toegedeeld bij vergunningverlening en bevat daarom ook geen regels voor de verdeling van die ruimte. Het programma is evenmin een (zogeheten) passende beoordeling, zoals het PAS dat wel was. Het kan dus niet dienen als basis voor het verlenen van natuurtoestemming. Per plan en per project zal moeten worden bezien of toestemming kan worden verleend.

De bedoeling is met het programma maatwerk te gaan leveren per Natura 2000-gebied. Die gebieden die een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang een overschrijding van de kritische depositiewaarde hebben, zullen extra aandacht krijgen.

Het programma (en substantiële wijzigingen daarvan) wordt/worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV). Een ieder mag daarop inspreken.

Monitoring

Dat alles zal worden gemonitord en – waar nodig – worden bijgestuurd. Zonder monitoring kan immers niet getoetst worden in hoeverre de streefwaarde en het programma met bron- en natuurmaatregelen voorzien in het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen en het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen en -soorten. Zonder bijsturingssystematiek kan niet tijdig ingegrepen worden, wanneer blijkt dat de maatregelen die gericht zijn op het bereiken van de streefwaarde tot onvoldoende stikstofdepositievermindering leiden. Bijsturing kan ook nodig zijn als de maatregelen een disproportionele (financiële) inzet vragen of juist als de bedachte maatregelen onvoldoende effectief blijken te zijn.

Welke wetten worden gewijzigd?

Het wetsvoorstel voorziet én in een wijziging van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming én in de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Dat is ook logisch. De Wet en het Besluit natuurbescherming gaan met de inwerkingtreding van de Omgevingswet immers in die wet op. Volgens de laatste berichten treedt de Omgevingswet per 1 januari 2022 in werking.

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.