Terugvordering van staatssteun door nationale autoriteiten: het blijft vragen oproepen

Terugvordering van staatssteun door nationale autoriteiten: het blijft vragen oproepen

Indien lidstaten op eigen initiatief onrechtmatige staatssteun terugvorderen, kunnen de Europese procedureregels niet direct, indirect of naar analogie worden toegepast. Dit volgt uit het een arrest van 5 maart 2019 van het Europese Hof van Justitie (Hof).

De casus

De Estse onderneming Eesti Pagar had op 28 augustus 2008 een productielijn voor casino- en toastbrood gekocht voor een bedrag van € 2.770.000,--. Na een aanbetaling van 5% van deze prijs, trad de overeenkomst in werking op 3 september 2008. Op 24 oktober 2008 vroeg Eesti Pagar een subsidie aan voor de aanschaf van de productielijn. EAS, een Estse stichting voor de  bevordering van het ondernemerschap, kende bij besluit van 10 maart 2009 een subsidie toe van € 526.300,--. Deze subsidie, die werd meegefinancierd uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), werd niet bij de Europese Commissie (Commissie) gemeld. Er werd vanuit gegaan dat de subsidie op grond van Vo 800/2008 (de AGVV-oud) als regionale steun van melding was vrijgesteld.

Bij een in december 2012 uitgevoerde ex-postcontrole, ontdekte EAS dat de koopovereenkomst voor de productielijn was gesloten vóór indiening van de steunaanvraag. In verband hiermee stelde EAS zich op het standpunt dat het door artikel 8 lid 2 AGVV-oud vereiste stimulerend effect niet was aangetoond. Daarom werd de toegekende subsidie vermeerderd met € 98.454,-- aan rente als onrechtmatige staatssteun teruggevorderd. Het door Eesti Pagar hiertegen gemaakte bezwaar werd verworpen. Ook bij de bestuursrechter in eerste aanleg, werd Eesti Pagar in het ongelijk gesteld. Bij de Estse Hoge Raad had Eesti Pagar meer geluk. De uitspraak van de bestuursrechter in eerste aanleg werd voor een deel vernietigd. De Estse Hoge Raad meende onder andere dat bij ontstentenis van een besluit van de Commissie de nationale overheid niet verplicht is onrechtmatige steun terug te vorderen. Verder zou er geen grondslag zijn om rente te vorderen over de onrechtmatig toegekende steun. Voor het niet vernietigde deel van het arrest, werd de zaak naar de bestuursrechter in eerste aanlag terugverwezen. Die rechter kon zich duidelijk niet verenigen met het oordeel van de Estse Hoge Raad en stelde prejudiciële vragen aan het Hof.

Het oordeel van het Hof

Ontvankelijkheid

Eesti Pagar betwiste de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen. De Estse Hoge Raad had immers een deel van het geschil beslecht. Volgens het Hof moet het de niet in laatste aanleg uitspraak doende rechter echter vrijstaan zich met zijn vragen tot het Hof te wenden, indien hij meent dat het rechtsoordeel van de hogere rechter hem tot een met het Unierecht strijdig vonnis zou kunnen brengen [r.o. 52].

Stimulerend effect

De eerste prejudiciële vraag had betrekking op het stimulerend effect van de aan Eesti Pagar toegekende subsidie. Het Hof wijst erop dat de nationale autoriteiten van een lidstaat niet hoeven na te gaan of er daadwerkelijk sprake is van een stimulerend effect. Zij hoeven slechts na te gaan of aan de voorwaarden van de AGVV-oud is voldaan [r.o. 67]. In dit kader moeten de autoriteiten van de lidstaat nagaan of de werkzaamheden zijn begonnen nadat de steunaanvraag werd ingediend zoals bedoeld in artikel 8 lid 2 AGVV-oud [thans artikel 6 lid 2 AGVV-nieuw]. In voetnoot 40 van de Richtsnoeren voor regionale steun 2007-2013 [thans randnr. 20 sub v Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014-2020] heeft de Commissie uiteengezet dat “begin van de werkzaamheden” betekent “hetzij de start van de bouwwerkzaamheden hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies”. [r.o. 72]. Het Hof sluit hierbij aan [r.o. 73]. Met inachtneming van deze definitie moet de verwijzende rechter beoordelen of Eesti Pagar met de werkzaamheden is begonnen na- dan wel voordat de steun werd aangevraagd.

Terugvordering op eigen initiatief

Indien een steunmaatregel niet voldoet aan de voorwaarden gesteld in de AGVV-oud, is er sprake van onrechtmatige steun [r.o. 87]. Dergelijke steun moet op eigen initiatief door de nationale autoriteiten van een lidstaat worden teruggevorderd [r.o. 94]. Een besluit van de Commissie is daartoe niet vereist.

Vertrouwensbeginsel

De begunstigde van een steunmaatregel kan zich slechts beroepen op het vertrouwensbeginsel indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn [r.o. 97]. In dit kader dient verder te worden bedacht dat een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd [r.o. 98].

Verjaringstermijn

Terugvordering van staatssteun moet plaatsvinden overeenkomstig de uitvoeringsvoorschriften waarin het toepasselijke nationale recht voorziet [r.o. 108]. De verjaringstermijn van 10 jaar opgenomen in artikel 15 lid 1 Vo 659/1999[thans artikel 17 lid 1 Vo 2015/1589] kan “niet direct, indirect of naar analogie op een dergelijke terugvordering worden toegepast” [r.o. 109]. Indien de steun echter medegefinancierd wordt uit een structuurfonds van de Unie, zoals in casu EFRO, is de verjaringstermijn van 4 jaar zoals opgenomen in artikel 3 lid 1 Vo 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EU genoemde relevant [r.o. 116].

Vordering van rente

Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient onrechtmatige steun ongedaan te worden gemaakt door de vroegere toestand te herstellen [r.o. 131]. In dit kader kan het aangewezen zijn om ook betaling van rente te verlangen, aangezien de gevolgen van de onrechtmatigheid anders niet volledig worden opgeheven [r.o. 133]. De nationale autoriteit is dan ook krachtens artikel 108, lid 3, VWEU verplicht om de begunstigde van de steun te gelasten rente te betalen over de periode van onrechtmatigheid [r.o. 134]. De hoogte van de rente kan echter niet worden ontleend aan artikel 14 lid 2 Vo 659/1999 [thans artikel 16 lid 2 Vo 2015/1589]noch de artikelen 9 en 11 Vo 794/2004 [nog steeds van kracht]. Die bepalingen kunnen “evenmin indirect of naar analogie worden toegepast” [r.o. 136]. De rente die de begunstigde moet betalen, dient gelijk te zijn aan de rente die hij zou hebben moeten betalen indien hij het bedrag van die steun op de markt had moeten lenen [r.o. 141].

Commentaar

De Europese staatssteunregels worden zowel door de Commissie als door de lidstaten gehandhaafd. Op acties van de Commissie zijn specifieke Europese procedureregels van toepassing. Die regels bevatten voorschriften met betrekking tot de verjaring van de terugvorderingsbevoegdheid en de wijze waarop de rente over onrechtmatige staatssteun wordt berekend.

Op het moment dat de lidstaten uit eigen beweging actie ondernemen tegen onrechtmatige staatssteun, missen de Europese procedureregels toepassing. Dit betekent dat aan de hand van het nationale recht vastgesteld moet worden of de bevoegdheid om actie te ondernemen is verjaard. Dit kan anders zijn indien de teruggevorderde staatssteun deels was gefinancierd uit een structuurfonds. Dan geldt overeenkomst artikel 3 lid 1 Vo 2988/95 een verjaringstermijn van 4 jaar. De rente moet eveneens overeenkomstig het nationale recht worden berekend. In dit kader heeft het Hof verduidelijkt dat de rente moet worden teruggevorderd teneinde zo de toestand te herstellen die bestond voordat de onrechtmatige staatssteun werd verleend. Zo bezien is het logisch dat de terug te vorderen rente even hoog moet zijn als de rente die de begunstigde op de markt had moeten indien hij het voordeel had moeten lenen. 

 

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

 

Tags: Food & Agriculture

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.