Vergoeding voor onteigening en Staatssteun: de zaak Nedalco

In een beschikking van 2 oktober 2013 is de Europese Commissie tot de conclusie gekomen dat de vergoeding die de gemeente Bergen op Zoom (de gemeente) met Nedalco is overeengekomen voor de koop van het bedrijfsterrein van Nedalco, een onderdeel van Cargill, geen staatssteun vormt. De vergoeding was vastgesteld overeenkomstig de Onteigeningswet.

De casus

Nedalco exploiteerde in Bergen op Zoom een alcoholfabriek. Deze fabriek was gelegen in het gebied waar de gemeente het project “Bergse Haven” wilde realiseren. De gemeente trad met Nedalco in overleg over de verplaatsing van de fabriek. Een door Nedalco aangewezen deskundige raamde de aan Nedalco te betalen vergoeding voor het verlies van het bedrijfsterrein en de verhuiskosten op 86.153.000 EUR. Een onafhankelijke deskundige raamde de vergoeding op 67.785.945 EUR. Beide deskundigen wezen er op dat op het bedrijfsterrein van Nedalco bodemverontreiniging was vastgesteld en dat de kosten voor de sanering volgens een verklaring van Nedalco 800.000 NLG (363 025 EUR) zouden bedragen. Uiteindelijk stelden de gemeente en Nedalco in 2002 de vergoeding vast op 77,1 miljoen EUR, zijnde het rekenkundig gemiddelde van de door de beide deskundigen vastgestelde ramingen.

In 2003 liet de gemeente weten dat zij niet de middelen had om de overeengekomen vergoeding te betalen wegens tegenvallende inkomsten uit de grondexploitatie van het project “Bergse Haven”. In het hierop volgende overleg werden partijen het in 2004 eens over een lagere vergoeding van 60 miljoen EUR.

Bij de levering van het bedrijfsterrein aan de gemeente in 2010, betaalde de gemeente Nedalco een bedrag van 10,9 miljoen EUR. Toen de gemeente werd gelast het resterende deel ook te betalen, betaalde de gemeente slechts 22,1 miljoen EUR en niet de resterende 49,1 miljoen EUR. Volgens de gemeente had Nedalco immers geen recht op volledige schadevergoeding. Nedalco had namelijk haar activiteiten in Bergen op Zoom beëindigd en de alcoholproductie geconcentreerd in Sas van Gent en Manchester. De gemeente meende dat zij slechts de marktwaarde van het bedrijfsterrein hoefde te betalen.

Beoordeling door de Commissie

De Commissie wijst er allereerst op dat wanneer een schadevergoeding voor een onteigening op basis van een wettelijke regeling wordt toegekend, normaliter moet worden uitgesloten dat er sprake is van een voordeel. Dezelfde redenering geldt in de gevallen waarin de overheid, zonder gebruik te maken van de formele onteigeningsprocedure, in het algemeen belang de verplaatsing van een onderneming wil vergemakkelijken en de onderneming met het oog daarop een schadevergoeding toekent die wordt berekend conform de onteigeningswetgeving.

Volgens de Onteigeningswet heeft een onteigende partij recht op “een volledige vergoeding voor alle schade, die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt“. Indien de onteigende grond wordt gebruikt voor de exploitatie van een onderneming, kan de onteigende partij in beginsel ook een vergoeding aanvragen op basis van verplaatsing, tenzij de verplaatsing van de onteigende onderneming geen haalbare optie is.

De Commissie stelt vervolgens vast dat de gemeente van plan was Nedalco niet enkel een vergoeding toe te kennen voor de waarde van haar bedrijfsterrein, maar ook voor onteigeningsschade, omdat de onderneming verliezen zou lijden door de beëindiging van haar productie in Bergen op Zoom. Aangezien de ramingen uit 2002 zijn vastgesteld in overeenstemming met de Onteigeningswet, levert de in 2004 door de gemeente en Nedalco overeengekomen vergoeding geen selectief voordeel op voor Nedalco. Laatstbedoelde vergoeding is immers meer dan 7 miljoen EUR lager dan van de in 2002 vastgestelde ramingen. Volgens de gemeente was het in 2004 al duidelijk dat Nedalco van plan was haar activiteiten in Bergen op Zoom te beëindigen. Verplaatsing van Nedalco zou daarom al in 2004 geen reële optie zijn geweest. Omdat de gemeente deze bewering niet kan bewijzen, wijst de Commissie ze van de hand.

De gemeente heeft de kosten van de sanering van het bedrijfsterrein van Nedalco moeten betalen. Gelet op het beginsel dat de vervuiler betaalt, is de gemeente van mening dat Nedalco voor de saneringskosten had moeten opdraaien. Daarom zouden de saneringskosten van de te betalen vergoeding moeten worden afgetrokken. Ook hier volgt de Commissie de gemeente niet. De Commissie stelt namelijk vast dat de saneringskosten lager zijn dan het verschil tussen de in 2002 overeengekomen vergoeding en de in 2004 aangepaste vergoeding.

Commentaar

De onderhavige beschikking laat zien dat voor de vraag of er sprake is van staatssteun, gekeken moet worden naar het moment waarop de maatregel wordt toegekend. In de hier besproken zaak gaat het dus om de overeenkomst uit 2004. De in 2004 overeengekomen koopprijs is gebaseerd op de in 2002 in overeenstemming met de Onteigeningswet vastgestelde ramingen. Volgens de Commissie mocht de koopprijs in 2004 overeenkomstig de Onteigeningswet worden vastgesteld. De reden hiervoor zal zijn dat de gemeente het bedrijfsterrein van Nedalco beschouwde als een obstakel voor de geplande herontwikkeling.

In 2004 mocht er ook nog van worden uitgegaan dat verplaatsing van de productieactiviteiten nog een reële optie was. Dat de productieactiviteiten na 2004 werden beëindigd en dus niet verplaatst, doen hier niet aan af.

Dan hebben we tot slot nog de saneringskosten. De gemeente meende dat die van de koopsom moesten worden afgetrokken. De vervuiler moet immers betalen. Ook hier wordt door de Commissie weer teruggegrepen op de ramingen uit 2002 en de toen overeengekomen vergoeding. Eigenlijk is die vergoeding in overeenstemming met de staatssteunregels. Dat er in 2004 een lagere vergoeding is vastgesteld, had enkel te maken met het feit dat de gemeente de in 2002 overeengekomen vergoeding niet kon betalen. Daarom worden de saneringskosten feitelijk van de hogere in 2002 overeengekomen vergoeding afgetrokken. Omdat het resultaat niet lager is dan de in 2004 overeengekomen vergoeding, hebben we met staatssteun geen probleem.

Uit de beschikking komt in zekere zin een beeld naar voren van een gemeente die bij volle bewustzijn een transactie aangaat en daar vervolgens met een beroep op de staatssteunregels onderuit probeert te komen. Het is duidelijk dat de Commissie zich niet voor dat karretje laat spannen.

Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.