Waterwet - over gedoogplichten, ontvankelijkheid en relativiteit

Gedoogplicht

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft recent twee uitspraken gedaan die het opmerken waard zijn.

In haar uitspraak van 29 mei 2019 http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2019:1719  oordeelt de Afdeling over de vraag of het waterschap een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 Waterwet mocht opleggen. Wat was de situatie?

Voor de ontwikkeling van een onderdeel van de ecologische hoofdstructuur (een zogeheten Natte Parel) heeft het waterschap een projectplan en een peilbesluit genomen. Het projectplan (art. 5.4 Waterwet) zag erop dat het gebied als waterstaatswerk werd ingericht en het peilbesluit zag erop dat het gebied ook zou vernatten (het waterpeil werd door dat besluit omhoog gebracht). Zowel het projectplan als het peilbesluit waren onherroepelijk geworden. Vervolgens begon de uitvoering. Met een rechthebbende lukte het niet om tot overeenstemming te komen over het gebruik van 0,1% van een (groot) perceel van die rechthebbende voor het dempen van een watergang, het aanleggen van een stuw en het plaatsen van een duiker. Het waterschap greep daarom naar het middel dat art. 5.24 Waterwet biedt, namelijk het opleggen van een plicht aan deze rechthebbende te gedogen dat deze werken op zijn eigendom zouden worden aangelegd.

De rechthebbende kwam daartegen op met de stelling dat het opleggen van een gedoogplicht op grond van art. 5.24 Waterwet in dit geval niet mogelijk was, omdat zijn belangen een onteigening vorderden. Dat is inderdaad de uitzondering op de regel. Als de ingreep te groot is, zal het waterschap het perceelsgedeelte moeten onteigenen. De rechthebbende betrok daarbij het feit dat de uitvoering van het projectplan en het peilbesluit gevolgen zouden hebben voor het kunnen gebruiken van zijn perceel tot voorbij de 0,1% van het perceel waarop de werkzaamheden waren voorzien. Het gehele perceel zou vernatten immers.

Hij kreeg de rechtbank mee in zijn betoog. De rechtbank vond dat bij de toetsing van de gedoogplicht naar het geheel van besluiten en de gevolgen daarvan voor de rechthebbende moest worden gekeken.

De Afdeling denkt daar diametraal anders over. In de uitspraak loopt de Afdeling de eisen af die volgen uit de wet en die in eerdere jurisprudentie zijn gesteld met betrekking tot de toepassing van art. 5.24 Waterwet. Zo overweegt de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of de belangen van een rechthebbende onteigening vorderen, allereerst de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang is. Als dat slechts een beperkt gedeelte is, is er geen reden te onteigenen. Verder is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van het perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk of een gedeelte van dat perceel.

Dat toetsingskader toepassend op deze kwestie, oordeelt de Afdeling dat de benodigde grondoppervlakte (0,1% van het totaal) niet maakt dat het waterschap had moeten kiezen voor onteigening. Het moet dus komen van het antwoord op de vraag of sprake is van een bijzondere omstandigheid die (desondanks) maakt dat er onteigend moet worden. Is de vernatting van het (grotere) perceel als gevolg van het peilbesluit een zodanige bijzondere omstandigheid? Nee, zo oordeelt de Afdeling. Voor de beantwoording van de vraag of de bruikbaarheid van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op dat perceel, moet alleen worden gekeken naar de gevolgen van die aanleg of wijziging. Het stijgen van het waterpeil door het peilbesluit en de vernatting daardoor zijn toegestaan op grond van een ander besluit, namelijk het peilbesluit en zijn dus niet het gevolg van het uitvoeren van werkzaamheden (dempen, stuw en duiker). Als de rechthebbende het met dit hogere peil niet eens is, had de rechthebbende tegen het peilbesluit moeten opkomen. Er kunnen daartegen, over de band van de gedoogplicht, geen bezwaren meer worden gericht.  Er zijn dus geen bijzondere omstandigheden die maken dat er onteigend had moeten worden, aldus de Afdeling. De gedoogplicht blijft onverkort in stand.

 

Ontvankelijkheid

Wanneer is een ingelande nog ontvankelijk in bezwaren tegen besluiten van het waterschap? Die vraag moest de Afdeling beantwoorden in een uitspraak van 13 maart 2019. http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2019:818

Het waterschap had betoogd dat appellanten niet ontvankelijk zijn, omdat zij op een afstand van 1 kilometer van het werk op/nabij een primaire kering waarvoor vergunning was verleend (vernieuwen Windpark Westerse Polder), waarbij bovendien gold dat appellanten achter een secundaire waterkering woonachtig waren die tevens bescherming zou kunnen bieden tegen het wassende water.

De Afdeling is klip en klaar in haar oordeel. Appellanten zijn ontvankelijk. Voordat de Afdeling tot dat oordeel komt, beschrijft zij het uitgangspunt bij de beoordeling of er sprake is van (voldoende) belanghebbendheid. uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. De gevolgen moeten wel van enige betekenis zijn. Dit laatste criterium dient als een correctie op het hiervoor beschreven algemene uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op factoren ‘afstand tot’, ‘zicht op’, planologische uitstraling van’ en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Dat criterium toepassend op de situatie bij appellanten, oordeelt de Afdeling dat sprake is van gevolgen van enige betekenis. Het falen van de primaire waterkering zal maken dat zij te maken krijgen met wateroverlast op hun perceel. Het feit dat zij op 1 kilometer afstand wonen maakt, anders gezegd, niet dat de gevolgen van onvoldoende betekenis zijn. Klaarblijkelijk maakt het feit dat appellanten ook nog achter een secundaire waterkering wonen de gevolgen evenmin dusdanig gering dat zij niet-ontvankelijk zijn in het beroep.

 

Relativiteit

De uitspraak is ook interessant vanwege de overweging met betrekking tot relativiteit (art. 8:69a Awb). Strekt de Waterwet wel tot bescherming van de belangen waarvoor appellanten opkomen? Appellanten beoogden namelijk hun woon- en leefklimaat te beschermen tegen geluidhinder en aantasting van het uitzicht door de windturbines en dat is een onvoldoende belang volgens de exploitant van de windturbines, gegeven het doel van de Waterwet.

Ook hier volgt een duidelijk ja van de Afdeling. De Waterwet is gericht op (onder andere) de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. De Afdeling overweegt dat met de Waterwet onder meer wordt beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald. Dat de appellanten op 1 kilometer achter een secundaire waterkering wonen, maakt dat niet anders. Niet uitgesloten is dat bij het falen van de primaire kering zij toch de gevolgen daarvan kunnen ondervinden en dan beoogt de Waterwet dat belang te beschermen, aldus de Afdeling.

Gert-Jan de Jager

Advocaat waterrecht

 

Op de hoogte blijven?

Schrijf je in en ontvang de laatste nieuwsupdates, artikelen, blogs en evenement notificaties.